基于“三層四線”的“多規(guī)合一”管理平臺(tái)建設(shè)

羅以燦

目前我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等規(guī)劃的編制與管理由不同職能部門主導(dǎo)，彼此間存在空間范疇、規(guī)劃目標(biāo)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異，甚至存在矛盾之處，給具體的城市規(guī)劃實(shí)施造成了困難。分析這些差異和矛盾，并協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系勢(shì)在必行。

主要差異分析

一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的差異

由于各職能部門編制規(guī)劃時(shí)主要采用本部門或本系統(tǒng)的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集所采用的空間坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑等存在較大的差異。例如，所采用的空間坐標(biāo)系有國家西安80坐標(biāo)系、北京54坐標(biāo)系，還有地方坐標(biāo)系；而所采用的數(shù)據(jù)格式有支持Arcgis平臺(tái)、Mapgis平臺(tái)以及CAD平臺(tái)等；上述的差異導(dǎo)致了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法在統(tǒng)一的平臺(tái)下共享交互。

在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)方面，特別是人口數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，由于所采用的統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)方法、對(duì)建設(shè)用地內(nèi)涵的不同界定。導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不具備可比性。

二是規(guī)劃目標(biāo)的差異

當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在行政上分屬不同的職能部門，各部門在行政職責(zé)、關(guān)注重點(diǎn)的差異，導(dǎo)致各規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)上各不相同。

（1）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃”，也是“政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)”，其關(guān)注的重點(diǎn)是目標(biāo)與政策，但由于與空間不對(duì)接，容易導(dǎo)致項(xiàng)目無法落地，如某區(qū)“十二五”規(guī)劃中安排了重點(diǎn)項(xiàng)目多達(dá)100余項(xiàng)，其中已在土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行建設(shè)用地安排的僅60項(xiàng)。此外，兩個(gè)規(guī)劃中存在同一項(xiàng)目卻使用不同名稱的情況。

（2）城市總體規(guī)劃的目標(biāo)是“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，但常因追求“空間布局”的協(xié)調(diào)或過多考慮城市的“可持續(xù)發(fā)展”，導(dǎo)致其劃定的建設(shè)用地布局與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地布局不銜接，建設(shè)用地規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)，如某區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃截至2020年，規(guī)劃期末的建設(shè)用地總規(guī)模為169.42km2，而同期土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地總量控制指標(biāo)僅為144.81km2，缺口近25 km2。

（3）土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是“實(shí)行土地用途管制，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)”，然而由于對(duì)土地的自然界線過多考慮，對(duì)土地與城市發(fā)展的關(guān)系考慮不足，一些地方基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定犬牙交錯(cuò)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)不完整，基礎(chǔ)設(shè)施難以實(shí)施。

三是規(guī)劃期限的差異

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常為5年，與地方城市政府執(zhí)政一屆相對(duì)應(yīng)的5年有比較完整意義的對(duì)應(yīng)關(guān)系。城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年，同時(shí)還會(huì)對(duì)城市更長遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測(cè)性安排。土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定，一般為10-15年。

目前，很多城市“三規(guī)”并非同時(shí)展開，“三規(guī)”的基期年、目標(biāo)年和規(guī)劃期限不一致，導(dǎo)致各規(guī)劃之間難以銜接。

四是用地分類標(biāo)準(zhǔn)的差異

用地分類標(biāo)準(zhǔn)的差異，主要涉及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。目前，土地利用總體規(guī)劃采用的規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)是土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)中的土地規(guī)劃分類體系，而城市總體規(guī)劃采用的則是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），兩者對(duì)規(guī)劃用地的分類標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)涵存在較大的差異，且無法直接對(duì)應(yīng)。例如，土地利用總體規(guī)劃中水利水工建筑屬于建設(shè)用地，但城市總體規(guī)劃中沒有對(duì)應(yīng)的分類，在城市總體規(guī)劃圖中此類用地一般根據(jù)用地性質(zhì)部分表達(dá)為市政公用設(shè)施用地，部分表達(dá)為水域或其他非建設(shè)用地。這也是導(dǎo)致“兩規(guī)”建設(shè)用地總規(guī)模不一致的原因之一。

建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系

由于“多規(guī)”之間存在的上述差異，因此，“多規(guī)合一”及其管理平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)就是要制定協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，具體如下：

一是統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)

坐標(biāo)系統(tǒng)主要包含國家坐標(biāo)系統(tǒng)和地方坐標(biāo)系統(tǒng)兩大類，分別為北京54坐標(biāo)、西安80坐標(biāo)和地方坐標(biāo)共3種。“多規(guī)合一”工作須建立統(tǒng)一空間坐標(biāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)一圖雙坐標(biāo)（西安80坐標(biāo)系、廣州坐標(biāo)系）的對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換。

二是統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)

雖然，一個(gè)地方的多個(gè)規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)上存在差異，但是地方城市政府的發(fā)展思路是唯一的，指導(dǎo)各個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容也只有一個(gè)，就是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略?！岸嘁?guī)合一”的城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略層面應(yīng)以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，使其發(fā)展思路和規(guī)劃目標(biāo)一致，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)（發(fā)展方向與重點(diǎn)項(xiàng)目）、指標(biāo)（用地指標(biāo)）和坐標(biāo)（空間布局）協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三是統(tǒng)一規(guī)劃期限

綜合考慮國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等規(guī)劃期限長短的利弊，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的穩(wěn)定性和權(quán)威性，兼顧政策措施調(diào)整的靈活性，將“多規(guī)合一”的規(guī)劃期限明確為10-15年，每5年評(píng)估修訂一次，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、空間環(huán)境變化，增強(qiáng)規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能。

四是統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)

建立涵蓋國土城鄉(xiāng)、內(nèi)涵統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，明晰土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地等內(nèi)涵定義，建立協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃用地與城市總體規(guī)劃用地對(duì)接轉(zhuǎn)換的關(guān)系。

總體框架設(shè)計(jì)

基于“三層四線”的“多規(guī)合一”管理平臺(tái)總體框架包括三層一庫，即基礎(chǔ)層、核心層、管理層和現(xiàn)有規(guī)劃成果庫，“四線”是指基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)控制線、建設(shè)用地規(guī)模控制線和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線。

一是基礎(chǔ)層

基礎(chǔ)層：包括地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖、行政區(qū)劃圖、道路中心線、地下管網(wǎng)、地形圖、影像圖、各類經(jīng)濟(jì)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等。所有基礎(chǔ)層數(shù)據(jù)應(yīng)在統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一存儲(chǔ)平臺(tái)的原則下，建立“多規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息層（數(shù)據(jù)庫），實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的共享。各類規(guī)劃編制，須以管理平臺(tái)中的基礎(chǔ)地理信息層（數(shù)據(jù)庫）作為其規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是核心層

核心層：為各類規(guī)劃整合、編制和調(diào)整的參考基準(zhǔn)，包括空間管控“四線”、法定圖則和重點(diǎn)項(xiàng)目?？臻g管控“四線”包括基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)控制線、建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線。法定圖則主要包括法定文件、土地開發(fā)強(qiáng)度和其他控制要求。重點(diǎn)項(xiàng)目是經(jīng)整理、甄別、排序，按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行了分期，并作為土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃重點(diǎn)落實(shí)安排建設(shè)用地規(guī)模的對(duì)象。

（1）基本農(nóng)田控制線

即基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)邊界線，是為對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)和管理劃定的區(qū)域。按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行管控，線內(nèi)禁止進(jìn)行破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)，不得擅自改變基本農(nóng)田用途或者占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

（2）生態(tài)保護(hù)控制線

根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，綜合分析土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，結(jié)合城市的實(shí)際情況，將自然保護(hù)區(qū)（核心區(qū)）、一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、森林公園、坡度大于25°的山林地、主干河流（水利藍(lán)線）、水庫、濕地及具有生態(tài)保護(hù)價(jià)值的濱海陸域、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道和隔離綠地等區(qū)域劃定為生態(tài)保護(hù)控制線，保障城市基本生態(tài)安全。

生態(tài)保護(hù)控制線范圍內(nèi)，除國家、省市重點(diǎn)交通項(xiàng)目、市政公用、科研和旅游設(shè)施及軍事項(xiàng)目，其他情形項(xiàng)目一律禁止建設(shè)。線內(nèi)已建合法建筑物、構(gòu)筑物，不得擅自改建和擴(kuò)建，范圍內(nèi)的原有農(nóng)村居民點(diǎn)可保留或逐步實(shí)施搬遷。

（3）建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€

按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)模，在落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地布局，劃定統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€，作為城市的允許建設(shè)區(qū)域，但必須嚴(yán)格區(qū)分城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線和非城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線。

建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€范圍內(nèi)允許建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容必須符合土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃（法定圖則）控制要求，且非城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線范圍內(nèi)不得安排城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目。

（4）建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線

綜合分析城市拓展方向，避開基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護(hù)控制線，在建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€外，總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的20%范圍內(nèi)，劃定建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線（有條件建設(shè)區(qū)），作為滿足特定條件后可以開展城鄉(xiāng)建設(shè)的空間區(qū)域。其中，將連片的城鎮(zhèn)集中建設(shè)控制區(qū)劃為城市增長邊界。

建設(shè)項(xiàng)目選址位于建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制線內(nèi)的，須按照土地利用總體規(guī)劃有條件建設(shè)區(qū)使用辦法，編制有條件建設(shè)區(qū)使用方案，報(bào)有審批權(quán)限的管理部門批準(zhǔn)后，方可使用。

三是管理層

管理層：包括規(guī)劃整合、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃審批等管理信息。其中，規(guī)劃整合是管理平臺(tái)中的重點(diǎn)內(nèi)容。它通過管理平臺(tái)核心層“四線”管控、法定圖則和重點(diǎn)項(xiàng)目的整合判讀機(jī)制，梳理各層次不同規(guī)劃成果，分析其與核心層的沖突和矛盾，按照規(guī)劃整合原則和程序，協(xié)調(diào)解決矛盾，使各個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

根據(jù)管理平臺(tái)公用性和基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，系統(tǒng)架構(gòu)將盡可能采用面向服務(wù)的軟件架構(gòu)（service-orientedarchitecture，SOA）。SOA是一種組件模型，它通過應(yīng)用程序功能單元（稱為服務(wù)）之間定義完善的接口和契約，來聯(lián)系應(yīng)用程序中的不同服務(wù)。

管理平臺(tái)開發(fā)過程中盡可能將系統(tǒng)提供對(duì)外服務(wù)的應(yīng)用程序功能封裝和發(fā)布為Web服務(wù)，通過服務(wù)注冊(cè)和服務(wù)目錄，向各部門的應(yīng)用終端提供Web服務(wù)，使系統(tǒng)的功能可以采用松耦合的方式實(shí)現(xiàn)集成，并使管理平臺(tái)提供的功能服務(wù)具有可擴(kuò)展性。

管理平臺(tái)海量異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合工作，是“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)條件。管理平臺(tái)空間數(shù)據(jù)應(yīng)按照“數(shù)據(jù)庫-子庫-專題（分類）-層-要素及屬性”的層次框架建立數(shù)據(jù)庫，按分類分層原則組織數(shù)據(jù)。

管理平臺(tái)將擁有多種信息表現(xiàn)平臺(tái)，包括GIS系統(tǒng)、CAD系統(tǒng)、Web頁面，可實(shí)現(xiàn)信息檢索查詢、業(yè)務(wù)審批、數(shù)據(jù)更新編輯、信息發(fā)布、制圖輸出等功能；針對(duì)不同應(yīng)用權(quán)限，定制相應(yīng)的基本信息配置。

基于“三層四線”管理平臺(tái)的構(gòu)建，分析了各類規(guī)劃存在的主要差異，并制定了協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，為建設(shè)“多規(guī)合一”管理平臺(tái)提供了一些思路和方法，但還需要在實(shí)踐中不斷修正、完善。