生態(tài)環(huán)境與“多規(guī)合一”

曾瑜

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”的總體布局，并進(jìn)一步指出要建立“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”。建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

“多規(guī)合一”是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的平臺(tái)

生態(tài)文明的建設(shè)要求區(qū)域空間規(guī)劃克服傳統(tǒng)規(guī)劃偏重于經(jīng)濟(jì)要素，忽略社會(huì)、環(huán)境、生態(tài)等重要因素，同時(shí)又要兼顧傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提出的目標(biāo)、土地利用規(guī)劃劃定的紅線、城市總體規(guī)劃提出的功能、定位，這就形成了“多規(guī)合一”提出的前提。可見，“多規(guī)合一”是融合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的平臺(tái)。

土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分別作為土地管理、土地使用、環(huán)境保護(hù)工作的“龍頭”，而生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容——“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”和“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”使得其戰(zhàn)略地位得到了進(jìn)一步的提升。但就目前看來，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之間存在著諸多問題，諸如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃被動(dòng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等進(jìn)行編制，難以從區(qū)域、流域范圍，依據(jù)生態(tài)環(huán)境格局和資源環(huán)境承載力，預(yù)先確定發(fā)展的“生態(tài)紅線”，使得環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)指導(dǎo)作用難以發(fā)揮；三個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致，規(guī)劃目標(biāo)不協(xié)調(diào)，以及編制主管部門問缺乏有效溝通導(dǎo)致其間的銜接性差等。

隨著國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的開展，將進(jìn)一步提升生態(tài)文明建設(shè)在土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中的地位，同時(shí)，“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)分別作為土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)空間管制的重要抓手，對(duì)于三個(gè)規(guī)劃的編制和實(shí)施意義重大，據(jù)此，本文將對(duì)“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)的空間銜接展開研究，以期扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為三個(gè)規(guī)劃的融合提供參考借鑒。

“三界四區(qū)”、“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)內(nèi)涵

“三界四區(qū)”：是在新一輪土地利用總體規(guī)劃中為加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制而劃定的，“三界”即規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁建邊界，“四區(qū)”即允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)。

城市總體規(guī)劃中的“四區(qū)”：是城市總體規(guī)劃中為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間的開發(fā)建設(shè)，根據(jù)土地利用開發(fā)的強(qiáng)度而劃定的，分為已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。

環(huán)境功能分區(qū)：是在環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和發(fā)展預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家和地方環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的原則和方法劃分出具有不同環(huán)境功能的區(qū)域，從而為落實(shí)環(huán)保目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)分類管理、分期實(shí)施及重點(diǎn)保護(hù)奠定基礎(chǔ)。

“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接

一是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接關(guān)系

“三界四區(qū)”和環(huán)境功能分區(qū)的劃分都應(yīng)在把握區(qū)域空間資源和環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，即把環(huán)境承載力評(píng)價(jià)作為前置項(xiàng)，進(jìn)行選址、安排項(xiàng)目，確定國(guó)土資源開發(fā)利用強(qiáng)度，探索利用承載力指標(biāo)進(jìn)行國(guó)土資源（空間）用途管制的途徑與方式，并分區(qū)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和明確環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施，主動(dòng)引導(dǎo)國(guó)家環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“三界四區(qū)”和環(huán)境功能分區(qū)的劃分可通過環(huán)境承載力評(píng)價(jià)進(jìn)行銜接。

二是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對(duì)上述“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)邏輯關(guān)系的闡述，基于環(huán)境承載力評(píng)價(jià)對(duì)“三界四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進(jìn)行空間銜接。

具體步驟有：①基于區(qū)域環(huán)境承載力評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境功能分區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分進(jìn)行銜接，聚焦環(huán)境功能分區(qū)和“三界四區(qū)”的劃分過程，著重把握其相似性，構(gòu)建環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，測(cè)算區(qū)域單要素環(huán)境承載力和綜合環(huán)境承載力，并劃分不同區(qū)域?qū)?yīng)的閾值，隨后基于綜合環(huán)境功能分區(qū)和單要素環(huán)境功能分區(qū)結(jié)果，與“三界四區(qū)”的劃分進(jìn)行銜接。②運(yùn)用生態(tài)紅線對(duì)上述銜接之后的“三界四區(qū)”進(jìn)行微調(diào)，即將“三界四區(qū)”中屬于生態(tài)紅線范圍內(nèi)的區(qū)域調(diào)出。并進(jìn)一步對(duì)“三界四區(qū)”作相應(yīng)調(diào)整。

三是“三界四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接內(nèi)容

1.單要素環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接

具備相應(yīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體環(huán)境要素主要是大氣、水和聲3個(gè)要素。根據(jù)國(guó)家頒布的相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，此處主要通過劃分大氣、水和聲3個(gè)環(huán)境要素的分區(qū)，再將“三界四區(qū)”與各單要素環(huán)境功能分區(qū)進(jìn)行銜接。

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)進(jìn)行對(duì)接，二類區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)進(jìn)行對(duì)接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的I類區(qū)與禁止建設(shè)區(qū)對(duì)接，Ⅱ類區(qū)與限制建設(shè)區(qū)對(duì)接，Ⅲ類區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)對(duì)接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與允許建設(shè)區(qū)對(duì)接。

按區(qū)域的使用功能特點(diǎn)和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對(duì)需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁止建設(shè)區(qū)進(jìn)行對(duì)接，將1類和2類聲環(huán)境功能區(qū)與限制建設(shè)區(qū)進(jìn)行對(duì)接，將3類聲環(huán)境功能區(qū)與有條件建設(shè)區(qū)對(duì)接，將4類聲環(huán)境功能區(qū)與允許建設(shè)區(qū)對(duì)接。

2.綜合環(huán)境功能分區(qū)與“三界四區(qū)”的銜接

依據(jù)環(huán)境功能評(píng)價(jià)，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū)?；诰C合環(huán)境承載力的分析，對(duì)“三界四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進(jìn)行對(duì)接：將禁止建設(shè)區(qū)與自然生態(tài)保留區(qū)對(duì)接，限制建設(shè)區(qū)與生態(tài)功能保育區(qū)對(duì)接，有條件建設(shè)區(qū)與食物環(huán)境安全保障區(qū)和聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)對(duì)接，允許建設(shè)區(qū)與資源開發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū)對(duì)接。

“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接

一是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接關(guān)系

城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定涉及多方面的內(nèi)容，尤其是限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)關(guān)系到城市建設(shè)用地選擇，對(duì)城市生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境影響巨大。因此，城市總體規(guī)劃中“四區(qū)”的劃定應(yīng)從生態(tài)隔離、自然環(huán)境保護(hù)等角度出發(fā)，對(duì)區(qū)域的生態(tài)限制條件，包括水環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、資源環(huán)境等進(jìn)行綜合考量，分析區(qū)域環(huán)境承載力，結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展要求，對(duì)城市“四區(qū)”進(jìn)行劃定。

環(huán)境功能分區(qū)的劃分是以區(qū)域內(nèi)生態(tài)因子（水、空氣、土壤）為根本，結(jié)合區(qū)域功能與發(fā)展，同樣以環(huán)境承載力為前置條件，進(jìn)行分區(qū)。

二是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接步驟

通過對(duì)上述三者之間的關(guān)系闡述，基于環(huán)境承載力評(píng)價(jià)對(duì)“四區(qū)”、環(huán)境功能分區(qū)進(jìn)行空間銜接。

具體步驟有：1、建立環(huán)境承載力分析指標(biāo)體系，通過采用較為簡(jiǎn)易的矩陣的方法，識(shí)別規(guī)劃引起的直接和潛在影響，并對(duì)影響的范圍和程度作出粗略的評(píng)估，作出定量分析。2、以環(huán)境承載力分析為基礎(chǔ)，得出城市規(guī)劃范圍內(nèi)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，以此前提，結(jié)合城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市功能、城市發(fā)展方向，以合適的產(chǎn)業(yè)結(jié)合區(qū)域發(fā)展，劃分城市“四區(qū)”。

三是“四區(qū)”與環(huán)境功能分區(qū)的銜接內(nèi)容

1.單要素環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”的銜接

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定及大氣環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，將環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)的一類區(qū)與禁建區(qū)和限建區(qū)進(jìn)行對(duì)接，二類區(qū)與適建區(qū)和已建區(qū)進(jìn)行對(duì)接。

根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定及地表水環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，將地表水水域環(huán)境功能區(qū)的Ⅰ類區(qū)與禁建區(qū)對(duì)接，Ⅱ類區(qū)與限建區(qū)對(duì)接，Ⅲ類區(qū)與適建區(qū)對(duì)接，Ⅳ類區(qū)和Ⅴ類區(qū)與已建區(qū)對(duì)接。

按區(qū)域的使用功能特點(diǎn)和環(huán)境質(zhì)量要求，聲環(huán)境功能區(qū)分為5種類型。為防止噪聲對(duì)需要安靜區(qū)域的影響，將0類聲環(huán)境功能區(qū)與禁建區(qū)進(jìn)行對(duì)接，將1類、2類聲環(huán)境功能區(qū)與限建區(qū)進(jìn)行對(duì)接，3類、4類聲環(huán)境功能區(qū)與適建區(qū)、已建區(qū)進(jìn)行對(duì)接。

2.綜合環(huán)境功能分區(qū)與“四區(qū)”的銜接

依據(jù)環(huán)境功能評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合環(huán)境功能區(qū)劃分為生態(tài)控制區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)、污染控制區(qū)?；诰C合環(huán)境承載力分析，將“四區(qū)”和綜合環(huán)境功能區(qū)進(jìn)行對(duì)接：將禁建區(qū)與生態(tài)控制區(qū)對(duì)接，限建區(qū)與重點(diǎn)保護(hù)區(qū)對(duì)接，適建區(qū)與一般保護(hù)區(qū)對(duì)接，污染控制區(qū)與已建區(qū)對(duì)接。

（作者系中研智業(yè)集團(tuán)規(guī)劃院規(guī)劃師）