經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與“多規(guī)合一”

喬文

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃涵義

我國(guó)規(guī)劃體制設(shè)計(jì)的規(guī)劃體系內(nèi)容主要包括規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃內(nèi)容、編制程序、規(guī)劃期限以及決策主體、規(guī)劃實(shí)施、評(píng)估調(diào)整等方面。我國(guó)實(shí)施以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃為基本框架的規(guī)劃體制，已經(jīng)有50多年的歷史，不同時(shí)期的規(guī)劃對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，規(guī)劃體制發(fā)生了較大變化，特別是“十一五”創(chuàng)新規(guī)劃方法，在規(guī)范編制程序，提高透明度等方面取得了很大進(jìn)展。這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)體制的必然，是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的需要，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

我國(guó)規(guī)劃體系按照對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。

一是總體規(guī)劃

總體規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性規(guī)劃，是編制本級(jí)和下級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計(jì)劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。

總體規(guī)劃是完整的、全面的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。總體規(guī)劃要體現(xiàn)保持經(jīng)濟(jì)總量平衡、促進(jìn)總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和效益的要求，發(fā)揮對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總體指導(dǎo)和對(duì)各種宏觀調(diào)控政策手段綜合協(xié)調(diào)的作用?？傮w規(guī)劃要覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域，既要照顧各個(gè)方面，又要突出重點(diǎn)。

二是專項(xiàng)規(guī)劃

專項(xiàng)規(guī)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。

專項(xiàng)規(guī)劃是針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)系全局的重大問題編制的規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、科技教育發(fā)展規(guī)劃等。專項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃的若干主要方面、重點(diǎn)領(lǐng)域的展開、深化及具體化，必須符合總體規(guī)劃的總體要求，并與總體規(guī)劃相銜接。

三是區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)?？缡∈械膮^(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)省市級(jí)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。

在我國(guó)的規(guī)劃體系中，區(qū)域規(guī)劃是比較薄弱的環(huán)節(jié)。編制并實(shí)施好區(qū)域規(guī)劃，有利于打破地區(qū)行政分割，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌安排重大基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)而提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。

區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)在特定空間上的落實(shí)，是政府進(jìn)行區(qū)域調(diào)控和管理的重要工具，具有彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要功能。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域規(guī)劃是政府進(jìn)行區(qū)域管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域管理大致可以分為三個(gè)層次，即區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，三者是相互聯(lián)系、互相支持的整體。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是對(duì)全國(guó)總體空間格局的謀劃。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃和政策的制定。區(qū)域規(guī)劃主要是對(duì)人口、資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等進(jìn)行空間布局安排。區(qū)域政策是對(duì)資源的合理分配和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，服從于區(qū)域規(guī)劃，是對(duì)區(qū)域規(guī)劃的支撐。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在落實(shí)中存在問題

由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃導(dǎo)向性、客觀性強(qiáng)，實(shí)施的約束性弱，不如城市總體規(guī)劃控制性和可操作性強(qiáng)，實(shí)施效果不理想，往往編制規(guī)劃時(shí)轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準(zhǔn)通過后無聲無息、冷冷清清。而造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施效果差的原因有：

一是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃自身原因

正如前文說到，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主要為區(qū)域發(fā)展起到一個(gè)指引方向的作用，相對(duì)而言，規(guī)劃內(nèi)容較為宏觀。另外，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃也不可能明確各行業(yè)具體如何發(fā)展，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。正因如此，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際發(fā)展有較多的出入，這也導(dǎo)致規(guī)劃落實(shí)效果不理想，從一定意義上來說，造成這種結(jié)果具有一定的客觀性。

二是城市總體規(guī)劃等對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素考慮不足

關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，從法定地位上講，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是城市規(guī)劃的上位規(guī)劃，但是兩者在內(nèi)容上實(shí)際上是互補(bǔ)的，因此應(yīng)該是一種相互依存、互為依據(jù)的關(guān)系。前者的國(guó)家規(guī)劃色彩更強(qiáng)，后者在地方政府特別是城市政府中的地位正逐步提高。相對(duì)來看，城市總體規(guī)劃的實(shí)施約束力相對(duì)較強(qiáng)，但是城市總體規(guī)劃等規(guī)劃均存在對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件考慮不夠的因素，這是導(dǎo)致區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃實(shí)施效果差的一個(gè)主要原因。

三是規(guī)劃相對(duì)于發(fā)展的滯后性

在實(shí)際發(fā)展中，由于各種『青況的存在，導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)施往往和理想狀態(tài)出入較大。很多地方存在先發(fā)展再做規(guī)劃，或者是為了做規(guī)劃而做規(guī)劃，并且這種現(xiàn)象很普遍，這對(duì)規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)際可操作性具有很大的挑戰(zhàn)。另外，上位規(guī)劃滯后于下位規(guī)劃，這導(dǎo)致規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)出現(xiàn)很多問題，多個(gè)規(guī)劃規(guī)劃對(duì)象一致，但規(guī)劃內(nèi)容不一致，導(dǎo)致規(guī)劃的實(shí)際可操作差。

“多規(guī)合一”對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求

“多規(guī)合一”將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。在“三規(guī)”乃至更多的規(guī)劃里，都涉及有部分相同的工作內(nèi)容，尤其是與空間安排相關(guān)的內(nèi)容在規(guī)劃上應(yīng)該是統(tǒng)一的，而且必須統(tǒng)一。

一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地開發(fā)利用相協(xié)調(diào)

以往做規(guī)劃，只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各階段發(fā)展指標(biāo)，而對(duì)完成各階段指標(biāo)所需要的土地能否與城市土地規(guī)劃相一致考慮不夠。而現(xiàn)在做規(guī)劃，要注意彌補(bǔ)這方面的不足。例如在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，將2010年、2015年、2020年經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)與生態(tài)城各階段用地配置計(jì)劃進(jìn)行了對(duì)接，以產(chǎn)業(yè)占地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律為基準(zhǔn)測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo)；反過來，城市土地規(guī)劃又按產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律對(duì)土地的要求，調(diào)整優(yōu)化了土地開發(fā)利用規(guī)劃，兩個(gè)規(guī)劃互補(bǔ)完善，形成了良性循環(huán)。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要生產(chǎn)要素的支撐，需要資源的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)。在編制生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，對(duì)生態(tài)城產(chǎn)業(yè)選擇、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等內(nèi)容充分與城市建設(shè)總體規(guī)劃進(jìn)行了對(duì)接?？紤]生態(tài)建設(shè)的要求，選擇綠色建筑產(chǎn)業(yè)、環(huán)?？萍佳邪l(fā)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)作為生態(tài)城未來產(chǎn)業(yè)，交通為綠色出行方式。同時(shí)，又將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)反饋給城市總體規(guī)劃，使城市的規(guī)模與發(fā)展方向與確定的產(chǎn)業(yè)及規(guī)模相銜接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中重要的內(nèi)容，落實(shí)到具體區(qū)域時(shí)，與土地空間分布和城市空間規(guī)劃必須相配套。以往針對(duì)這些內(nèi)容從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的角度考慮較多，對(duì)土地的性質(zhì)、功用考慮較少。生態(tài)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃既從本規(guī)劃的角度出發(fā)，又從城市空間布局和土地在產(chǎn)業(yè)用地、社會(huì)事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產(chǎn)業(yè)布局既符合產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，又與城市發(fā)展空間、土地分布相匹配，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地空間布局相協(xié)調(diào)。

四是產(chǎn)業(yè)、人口、城市相協(xié)調(diào)

國(guó)內(nèi)外有許多產(chǎn)業(yè)與人口脫離的區(qū)域，出現(xiàn)了睡城，這種不成功的案件就是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)與城市規(guī)劃脫節(jié)造成的后果。在編制生態(tài)城規(guī)劃過程中，始終貫穿以產(chǎn)業(yè)集聚人口、形成城市的理念，從產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)考慮城市人口規(guī)模和人口素質(zhì)，與城市發(fā)展定位、規(guī)模相適應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)與人口良性互動(dòng)、城市良性發(fā)展的模式。

“多規(guī)合一”中國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容

“多規(guī)合一”中國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃要綜合考慮土地利用、資源約束、人口和城市發(fā)展等多因素，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)為對(duì)象，提出政府在規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針政策、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、實(shí)施重點(diǎn)，具體包含以下內(nèi)容。

一是發(fā)展基礎(chǔ)分析

發(fā)展基礎(chǔ)分析主要對(duì)現(xiàn)狀分析清楚，準(zhǔn)確把握區(qū)域發(fā)展階段和發(fā)展中存在的問題。主要分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，包含經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及各產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、人民生活水平、城鄉(xiāng)發(fā)展情況等的分析，在分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)在發(fā)展中存在的問題，以提高規(guī)劃的針對(duì)性。同時(shí)，分析國(guó)家宏觀發(fā)展環(huán)境，對(duì)未來發(fā)展形勢(shì)具有一定判斷，結(jié)合大的發(fā)展環(huán)境，判斷區(qū)域未來發(fā)展趨勢(shì)。

二是發(fā)展戰(zhàn)略

發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展有關(guān)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、關(guān)鍵性的問題所作的籌劃和決策，包含指導(dǎo)思想、發(fā)展原則、發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的估量，結(jié)合發(fā)展趨勢(shì)，考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的各方面關(guān)系，緊抓國(guó)家發(fā)展機(jī)遇，提出未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位及發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮未來一段時(shí)間區(qū)域所要達(dá)到的目標(biāo)、所應(yīng)解決的重點(diǎn)和所需經(jīng)歷的階段以及必須采取的對(duì)策，為區(qū)域發(fā)展指明方向，同時(shí)也為城市未來規(guī)劃和土地未來利用規(guī)劃提供指導(dǎo)。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行整體布置和規(guī)劃，包含三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。立足區(qū)域自然資源和生產(chǎn)要素，合理規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)，確定重點(diǎn)培育的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方式的調(diào)整轉(zhuǎn)變，綜合提升農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，把農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合；工業(yè)發(fā)展要立足發(fā)展現(xiàn)狀，綜合考慮市場(chǎng)及行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，確定工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)。服務(wù)業(yè)發(fā)展要和城鎮(zhèn)建設(shè)緊密結(jié)合，考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民發(fā)展需求，布局規(guī)劃服務(wù)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體和產(chǎn)業(yè)定位，綜合土地利用規(guī)劃和城市總規(guī)及生態(tài)環(huán)境，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落地實(shí)施。

四是城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃包含城市發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中必須明確城市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一農(nóng)村各自的發(fā)展重點(diǎn)是什么，以及如何促進(jìn)三者協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的區(qū)別在于，前者更側(cè)重于區(qū)域各級(jí)別單元如何發(fā)展，發(fā)展重點(diǎn)是什么，如何使各級(jí)別單位協(xié)調(diào)發(fā)展，后者更側(cè)重于如何劃分區(qū)域各級(jí)別單元，劃分的依據(jù)是什么，各級(jí)別定位是什么。

五是社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

社會(huì)事業(yè)主要包含的是公共服務(wù)，主要由政府供給。社會(huì)事業(yè)發(fā)展是政府機(jī)構(gòu)作為的核心舞臺(tái)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)建設(shè)貢獻(xiàn)的主要體現(xiàn)。社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要包含科技事業(yè)、教育事業(yè)、文化體育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、社會(huì)保障事業(yè)、就業(yè)服務(wù)等內(nèi)容。在社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，必須明確所包含內(nèi)容的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)和項(xiàng)目規(guī)劃。比如，教育事業(yè)發(fā)展，必須明確未來新增學(xué)校數(shù)量及布局、師資力量建設(shè)、教學(xué)設(shè)備配備和規(guī)劃末要達(dá)到的目標(biāo)。

（作者系中研智業(yè)集團(tuán)研究院咨詢師）