土地一級開發(fā)及運行模式的影響因素研究

孫海寧1 孫海波2 甄禎1

【摘要】我國政府作為國有土地所有者的代表，實施土地一級開發(fā)具有主導(dǎo)性，以政府為主導(dǎo)的市場化運作是土地一級開發(fā)模式的發(fā)展方向。土地一級開發(fā)主體選擇及運行過程的主要因素、實施主體的選擇和企業(yè)關(guān)系的定位、開發(fā)目標(biāo)、各方職責(zé)及利潤分配等內(nèi)容都是土地一級開發(fā)運行方面需明確的影響因素，本文就土地一級開發(fā)的概念及現(xiàn)狀對土地一級開發(fā)運行模式的影響因素進行分析研究。

【關(guān)鍵詞】土地一級開發(fā)??運行模式??影響因素

一、土地一級開發(fā)簡述

土地一級開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環(huán)節(jié)。除土地整治外，政府應(yīng)完成土地收回、收購、置換、征用等土地征購儲備，將土地權(quán)屬性質(zhì)改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，并確定地塊的規(guī)劃條件和指標(biāo)、市政配套設(shè)施實施條件及供地計劃等一系列開發(fā)事項，主要包括四個方面。

1、改變土地權(quán)屬性質(zhì)。政府確定土地供應(yīng)計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃后，對涉及的集體土地進行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發(fā)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整土地所有權(quán)，從而具備土地一級開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。

2、確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。政府應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃及土地市場需求，確定開發(fā)土地的規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實施條件。如果說土地一級開發(fā)是形成進入土地一級市場的產(chǎn)品即“熟地”，那么確定土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求就是制定“生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)”。

3、土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整，包括村民（居民）拆遷補償與安置、宗地內(nèi)地形地勢的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發(fā)展要求、技術(shù)水平以及環(huán)保意識的提高，大市政建設(shè)的內(nèi)容不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地一級開發(fā)配套的市政項目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、雨水、污水、中水和有線電視。

4、土地驗收。政府組織有關(guān)部門對開發(fā)土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。

在土地一級開發(fā)中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利;作為土地行政管理者，實施土地一級開發(fā)的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級開發(fā)依賴于政府相應(yīng)的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級開發(fā)的實施，這是政府履行土地管理職能的延伸。

二、土地一級開發(fā)運行模式的影響因素分析

土地一級開發(fā)的運行模式雖然是一種經(jīng)實踐檢驗的既定形式，是可以成為范例的運行方式，但不難發(fā)現(xiàn)模式中存在一系列的因素，這些因素的變動將引起運行模式的改變。其中主體的選擇，以及開發(fā)運行過程中對參與企業(yè)、工作目標(biāo)、利潤分配方式等內(nèi)容的定位將是運行模式的主要影響因素。

1、土地一級開發(fā)的目標(biāo)

土地一級開發(fā)目標(biāo)包括土地熟化程度（即幾通一平，配套設(shè)施如何建設(shè)），開發(fā)的投資，進度，質(zhì)量如何把握等。土地一級開發(fā)的目標(biāo)直接決定了其工作內(nèi)容，進而決定了開發(fā)實施的工作如何落實，影響開發(fā)組織，進而影響土地一級開發(fā)其他各要素。

2、土地一級開發(fā)主體的選擇

土地一級開發(fā)由什么類型的主體負責(zé)實施，直接決定了開發(fā)運行模式，開發(fā)主體的選擇將直接影響土地一級開發(fā)運行中的各環(huán)節(jié)如開發(fā)投資、組織結(jié)構(gòu)、投融資及利潤分配等內(nèi)容。

主體的選擇影響作用表現(xiàn)在：開發(fā)投資方面，土地一級開發(fā)以政府為主導(dǎo)實施，由于其非盈利性，開發(fā)成本較為透明;企業(yè)為主導(dǎo)，雖然解決了政府資金和管理力量的不足，但不易控制費用，且利潤率設(shè)定不易，開發(fā)成本將大于政府主導(dǎo)模式;組織結(jié)構(gòu)方面，從項目管理理論角度看，土地一級開發(fā)項目的業(yè)主是城市政府，各種實施主體最終都是服務(wù)于城市政府以及國家的土地利用目標(biāo)，主體的選擇將影響組織結(jié)構(gòu)以及組織的指令來源，從而影響開發(fā)的目標(biāo);投融資及利潤分配方面，土地一級開發(fā)主體的不同，將決定投融資責(zé)任主體的不同，利潤分享的主體也不同，進而影響開發(fā)完成后土地開發(fā)利潤的分配。

3、一級開發(fā)企業(yè)的角色定位

在政府主導(dǎo)的土地一級開發(fā)模式中，政府對于企業(yè)可以采取授權(quán)方式，也可以采用合作方式，以利用企業(yè)的資金和專業(yè)優(yōu)勢。企業(yè)主導(dǎo)的土地一級開發(fā)模式，企業(yè)接受政府授權(quán)，成為土地一級開發(fā)的主導(dǎo)方和管理者，政府起監(jiān)督管理作用;非企業(yè)主導(dǎo)的開發(fā)模式下，企業(yè)與政府是業(yè)主與承包商的關(guān)系，企業(yè)是被管理者。開發(fā)企業(yè)是否成為主導(dǎo)方，也會影響土地一級開發(fā)的運行模式。

1. 土地一級開發(fā)參與各方的職責(zé)

在土地一級開發(fā)運行過程中，在總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，應(yīng)建立合理的組織結(jié)構(gòu)，將工作分工落實到個人，清楚界定各方的職責(zé)范圍，這將決定土地一級開發(fā)能否順利實施，運行模式是否可行，開發(fā)主體的職責(zé)是決定因素，其他參與者的職責(zé)也是工作內(nèi)容能否落實的保障，其各方職責(zé)的確定將直接影響土地一級開發(fā)的運行模式。

5、土地一級開發(fā)投融資及利潤分配方式

土地一級開發(fā)需要投入大量資金，如資金缺乏或出現(xiàn)資金鏈斷裂，將制約一級開發(fā)工作的開展，影響政府土地儲備計劃和城市土地供應(yīng)計劃的;ll頃N實施。投融資方式和渠道的選擇將影響開發(fā)資金的使用，也將引入其他利益相關(guān)方，影響開發(fā)運行能否順利推進。利潤是土地一級開發(fā)的產(chǎn)物之一。在政府看來利潤是財政收入，可繼續(xù)用于城市建設(shè)和新一輪的土地開發(fā);利潤對于企業(yè)，是項目實施過程中企業(yè)的目標(biāo)追求。在不同的運行模式中，政府、企業(yè)、土地使用者之間的利潤分配方式不同，其利潤分配方式的確定，決定了各主體問的利益流動，對土地一級開發(fā)運行模式有直接影響。

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