土地利用總體規(guī)劃實施評估

陳絳 王巍 周作江

摘要 通過實證研究，評估溆浦縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）主要指標(biāo)的執(zhí)行情況，并分析了規(guī)劃實施與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。結(jié)果顯示，截至2012年，溆浦縣完成了耕地保有量、基本農(nóng)田保護等目標(biāo)，但現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)所剩無多;2006～2009年研究區(qū)土地利用與社會經(jīng)濟發(fā)展逐漸協(xié)調(diào)，但2009年之后二者協(xié)調(diào)性開始下降。溆浦縣土地利用總體規(guī)劃實施形勢頗為嚴(yán)峻。研究結(jié)果可為及時修改、調(diào)整規(guī)劃提供依據(jù)，也為下一步更加合理地實施土地利用總體規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃;實施評估;指標(biāo);溆浦縣

中圖分類號 S28 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A ?文章編號 0517-6611（2015）03-297-02

Study of Land Use Planning Implementation Evaluation： Taking Xupu County as an Example

CHEN Jiang， WANG Wei， ZHOU Zuojiang

（School of Resource and Environmental Science， Hunan Normal University， Changsha， Hunan 410081）

Abstract Through empirical research， implementation of major regulatory indicators of land use planning（2006-2020） in Xupu County was evaluated， the coordination degree of the planning and regional economic development was analyzed. The results showed that by the end of 2012， the amount of cultivated land and the protection of basic farmland was realized in Xupu County; during 2006-2009， land use in study area and social economic development gradually coordinated， but the coordination degree decreased in 2009. The implementation of land use planning in Xupu County is severe. The results can provide basis for timely revision and adjustment， whatmore， provide references for implementing the planning reasonably.

Key words Land use planning; Implementation evaluation; Indicator; Xupu County

作者簡介 陳絳（1988- ），女，湖南長沙人，碩士研究生，研究方向：土地利用規(guī)劃與管理。

收稿日期 20141119

土地利用總體規(guī)劃由各級人民政府組織編制，其核心是確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，其作用是宏觀調(diào)控和均衡各部門、各行業(yè)用地^[1]。對規(guī)劃的實施進行評價，可以全面、有效地發(fā)現(xiàn)、檢測和監(jiān)督其對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的作用，并形成信息的反饋，繼而為規(guī)劃的修正、調(diào)整提出針對性的建議，使土地利用總體規(guī)劃進入一個可持續(xù)的循環(huán)中^[2]。

1 研究區(qū)概況

溆浦縣位于110°15′40″～111°01′07″ E、27°17′31″～28°19′27″ N，屬亞熱帶濕潤氣候。地處湖南省西部，懷化市東部，沅水中游，雪峰山西麓，地勢自東南向西北傾斜，是典型的低山丘陵區(qū)?？h轄14個建制鎮(zhèn)，29 個鄉(xiāng)，土地總面積

342 911.02 hm²。至2012年末，縣域總?cè)丝跒?2.59萬，城

鎮(zhèn)化水平為22.15%。地區(qū)生產(chǎn)總值為103.14億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為12 839元，全社會固定資產(chǎn)投資完成61億元^[3]。

1 溆浦縣土地利用總體規(guī)劃主要指標(biāo)實現(xiàn)程度

截至2012年底，溆浦縣完成了耕地保有量、基本農(nóng)田保護等目標(biāo)，但現(xiàn)行規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)程度較高。溆浦縣土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)實施情況見表1。由表1可知，總量指標(biāo)上，溆浦縣建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模分別實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的94.13%、95.72%和61.63%。增量指標(biāo)方面，新增建設(shè)用地規(guī)模實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的88.29%，主要是因為規(guī)劃實施期間，縣域內(nèi)修建了諸如大洑潭水電站等大型水利設(shè)施項目，占用了較大面積的其他土地。新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模分別實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的41.72%和49.93%。

表1 溆浦縣土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)實施情況

指標(biāo)類別主要控制指標(biāo)縣級規(guī)劃2020年目標(biāo)評估年實施情況實現(xiàn)程度∥%指標(biāo)屬性

總量指標(biāo)∥hm²耕地保有量45 52052 600.56115.55約束性

基本農(nóng)田保護面積39 24039 283.22100.11約束性

建設(shè)用地總規(guī)模15 150.9514 261.9694.13預(yù)期性

城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模12 148.4411 628.9795.72約束性

城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模2 894.861 784.1461.63預(yù)期性

增量指標(biāo)∥hm²新增建設(shè)用地規(guī)模2 124.071 875.4288.29預(yù)期性

新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模2 055.88857.7741.72預(yù)期性

新增建設(shè)占用耕地規(guī)模751.83375.3749.93約束性

整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地886.22497.4256.13約束性

效率指標(biāo)∥m²人均城鎮(zhèn)工礦用地7583.62-約束性

2 土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性評價

2.1 評價指標(biāo)的選取與體系的構(gòu)建

基于評價目的，結(jié)合溆浦縣土地利用特點，參照國內(nèi)外已有研究成果^[4-6]，從土地利用情況、經(jīng)濟社會發(fā)展情況兩個子目標(biāo)來設(shè)置指標(biāo)體系，根據(jù)溆浦縣土地利用狀況和資料收集情況，構(gòu)建指標(biāo)體系框架見表2。

表2 土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性評價指標(biāo)體系

評價目標(biāo)評價指標(biāo)

土地利用與經(jīng)土地利用土地利用率（%）

濟社會發(fā)展的情況 ?建設(shè)用地占土地總面積比例（%）

協(xié)調(diào)性評價城鄉(xiāng)建設(shè)用地占建設(shè)用地比重（%）

城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重（%）

經(jīng)濟社會地區(qū)生產(chǎn)總值（萬元）

發(fā)展 ?全社會固定資產(chǎn)投資（萬元）

城鎮(zhèn)化水平（%）

農(nóng)村居民人均純收入（元）

2.2 體評價量化過程

2.2.1 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。

為保證評價結(jié)果的科學(xué)性，首先必須對指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，由于此次評價選取的指標(biāo)主要為土地利用指標(biāo)和經(jīng)濟社會指標(biāo)兩方面，式中土地利用指標(biāo)以適度型指標(biāo)居多，經(jīng)濟社會指標(biāo)以正向型指標(biāo)為主。因此，此次評價選擇百分比標(biāo)準(zhǔn)化法對現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。具體公式如下：

Ui=xi/xmax（當(dāng)指標(biāo)越大越好）

xmin/xi（當(dāng)指標(biāo)越小越好）

式中，Ui為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值;xi為指標(biāo)實際值;xmax和xmin分別指指標(biāo)越大越好和越小越好的目標(biāo)值。當(dāng)指標(biāo)目標(biāo)為適度性指標(biāo)為佳時，用適度目標(biāo)值取代xmax和xmin即可。其中土地利用指標(biāo)的目標(biāo)值依照現(xiàn)行規(guī)劃設(shè)定的土地利用目標(biāo)計算得出，經(jīng)濟社會發(fā)展各指標(biāo)的目標(biāo)值以《溆浦縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中確定的值為準(zhǔn)。

2.2.2 評價模型。

土地利用和經(jīng)濟社會發(fā)展是一個動態(tài)的演變過程，受多種因素的影響和制約，為確保本次評估的結(jié)果的科學(xué)性，結(jié)合對協(xié)調(diào)度模型的分類研究，并根據(jù)各個指標(biāo)的特征，采用以下協(xié)調(diào)度評價模型。

（1）基本模型。協(xié)調(diào)度B計算公式為：

B=1-S/Y

式中，Y為平均值;S為標(biāo)準(zhǔn)差;B越大，說明各子系統(tǒng)之間越和諧，即越協(xié)調(diào)。

（2）協(xié)調(diào)系數(shù)的計算。

由于“協(xié)調(diào)發(fā)展”是一種強調(diào)整體性、綜合性和內(nèi)生性的聚合發(fā)展，它不注重系統(tǒng)單位要素的增長，而是更強調(diào)系統(tǒng)多個要素在和諧一致、良性循環(huán)的基礎(chǔ)上綜合發(fā)展的結(jié)果^[7]，據(jù)此，構(gòu)造協(xié)調(diào)系數(shù)的計算公式如下運用基本模型的計算公式如下：

C=f（x）×g（x）f（x）+g（x）2²k

式中，f（x）、g（x）分別代表土地利用和經(jīng)濟社會發(fā)展子系統(tǒng)的內(nèi)部因子協(xié)調(diào)情況。顯然，從理論上分析，f（x）、g（x）的離差越小，土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)程度越高。C為協(xié)調(diào)系數(shù)，取值范圍為0～1。k為調(diào)節(jié)系數(shù)，用來反映當(dāng)土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展在一定的條件下，為使土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)度最大，即f（x）與g（x）的積最大，土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展進行組合協(xié)調(diào)的數(shù)量等級，k≥ 2，此次分析取k=2。

（3）最終協(xié)調(diào)度的計算。

為了全面反映土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，利用C、f（x ），g（x）再構(gòu)造協(xié)調(diào)發(fā)展度函數(shù)：

D=C×T

T=αf（x）+βg（x）

式中，D為協(xié)調(diào)發(fā)展系數(shù);C為協(xié)調(diào)系數(shù);T為土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展水平綜合評價指數(shù)，它反映了土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合發(fā)展水平;α和β為待定權(quán)重;T ∈（0，1），D∈（0，1）。顯然，協(xié)調(diào)發(fā)展度D綜合了土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)系數(shù)C及其綜合發(fā)展水平的信息。在該研究分析中，土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展同等重要，因此取α 和β 為同等權(quán)重，即都為0.5。

2.3 評價結(jié)果

根據(jù)以上評價模型，以2006～2012年溆浦縣土地利用數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)^[3]進行測算，結(jié)果見表3。

表3 2006～2011年溆浦縣土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)性評價結(jié)果

年份土地利用系數(shù)經(jīng)濟社會發(fā)展系數(shù)土地利用與經(jīng)濟

社會發(fā)展協(xié)調(diào)度

20060.567 20.852 10.775 9

20070.568 30.852 70.776 7

20080.569 50.857 90.777 2

20090.572 30.862 20.779 1

20100.569 90.861 30.777 2

20110.569 40.860 40.776 9

20120.568 70.858 90.776 5

由表3可知，2006～2009年溆浦縣土地利用與經(jīng)濟社會發(fā)展是逐漸協(xié)調(diào)的過程，而從2009年之后，兩者之間的協(xié)調(diào)性開始下降。這種趨勢與土地利用系數(shù)變化趨勢類似，因此可以認(rèn)為土地利用系數(shù)的發(fā)展趨勢對全縣經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢有較強影響，表明全縣需進一步調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)水平，以推動全縣經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

3.1 評估結(jié)論

最新一輪溆浦縣土地利用總體規(guī)劃實施以來，全縣土地規(guī)劃的調(diào)控作用得到明顯加強，耕地和基本農(nóng)田得到有效保護，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o序擴張得到有效控制，土地節(jié)約集約利用水平有所提高，重點項目建設(shè)用地得到保障，對于促進全縣經(jīng)濟社會的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但主要建設(shè)用地指標(biāo)實現(xiàn)程度較高，考慮到武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）的實施，滬昆高鐵、溆懷高速工程的建設(shè)，各類建設(shè)用地指標(biāo)需求將進一步加大，人地矛盾將進一步加劇，溆浦縣土地利用總體規(guī)劃實施形勢頗為嚴(yán)峻。

3.2 建議

為使溆浦土地利用總體規(guī)劃適應(yīng)經(jīng)濟社會形勢變化，保持規(guī)劃的現(xiàn)勢性與合理性，提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，充分發(fā)揮土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，建議在土地利用總體規(guī)劃實施評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和工業(yè)集中區(qū)發(fā)展的客觀要求，在正確處理“重點與一般”、“保障發(fā)展與保護資源”的關(guān)系的基礎(chǔ)上，對溆浦中心城區(qū)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃進行相應(yīng)修改，調(diào)整建設(shè)用地布局和空間管制分區(qū)

范圍。

首先，“有保有壓”地進行規(guī)劃修改。規(guī)劃修改應(yīng)突出解決現(xiàn)行規(guī)劃不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵問題，如 “十二五”規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)工礦、交通、水利電力等難以落地的重點建設(shè)項目。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整方面，重點保障縣級重點建設(shè)的新增建設(shè)項目用地需求，適當(dāng)壓縮控制獨立工礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)模。同時，注重規(guī)劃指標(biāo)由一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)向重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)整。

其次，在保障發(fā)展的同時應(yīng)注重耕地和基本農(nóng)田保護?？h內(nèi)低坡緩丘分布廣泛，適宜發(fā)展山地工業(yè)、坡地城鎮(zhèn)，是未來建設(shè)用地拓展的新空間。建設(shè)用地布局應(yīng)進行多方案比選，優(yōu)先選擇有利于保護耕地和環(huán)境、節(jié)約集約用地的方案，盡量利用低丘緩坡土地，降低新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量和比例。同時，應(yīng)適度加大土地整理復(fù)墾開發(fā)力度，增加補充耕地數(shù)量。

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