新型城鎮(zhèn)化背景下的城市管理碎片化問題探析

王生坤

隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量外來人口涌入城市，越來越多的農(nóng)民變成了市民。然而，由于城市公共服務(wù)供給能力跟不上城鎮(zhèn)化的步伐，導(dǎo)致違法建設(shè)、亂設(shè)攤點(diǎn)等現(xiàn)象層出不窮，由此帶來的城市管理問題日益突出，成為現(xiàn)代城市面臨的頑癥和難點(diǎn)。從治理體系現(xiàn)代化的要求來看，現(xiàn)有城市管理存在碎片化的狀態(tài)，使得城市管理效果不盡如人意，需要統(tǒng)籌考慮予以整合。

一、城市管理碎片化的表現(xiàn)形式

所謂城市管理碎片化，指的是同級政府相關(guān)職能部門和上下級政府之間在執(zhí)行、處理城市管理事務(wù)時存在的分割狀態(tài)。從形式上來看，主要包括條與條之間存在壁壘，條與塊之間缺乏有效溝通，具體表現(xiàn)在三個方面：

1.橫向?qū)用嫔?，城市管理主體模糊與缺位。城市管理是以城市為對象的復(fù)雜管理行為，與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行等公共事務(wù)緊密相連。城市管理對象的多元化決定了城市管理工作需要各個相關(guān)職能部門的協(xié)作才能取得更好的效果，否則就會淪為“九龍治水”的局面。

城市管理制度誕生之初，就是為了解決城市管理中多頭管理卻都管不好的問題。然而，相對集中行政處罰權(quán)，實(shí)際操作里集中的只是責(zé)任和義務(wù)，并沒有理順相關(guān)部門之間的法律關(guān)系和法律地位。

迄今為止，在很多人眼中，城市管理的主體都是各級政府成立的專門的城市管理部門，城市管理工作與規(guī)劃、建設(shè)相脫節(jié)，存在職能缺失的現(xiàn)象，相當(dāng)程度上制約著城市管理政策執(zhí)行。有些部門認(rèn)為，城市管理只是城市管理部門一家的事情，持事不關(guān)己、多一事不如少一事的態(tài)度，站在旁邊看熱鬧或者看笑話。比如說，對于違章建筑的管理，涉及到規(guī)劃、建設(shè)等眾多部門，但是由于規(guī)劃和建設(shè)部門在違章建筑建設(shè)之初沒有做好管控工作，待建成后交由城管部門去拆違，加大了工作的難度。狹隘的“小城管”觀念制約了城市良善治理的實(shí)現(xiàn)，也使得城市管理部門疲于奔命，很大程度上成為了萬金油，什么都能管一陣，什么都不能根治。

2.縱向?qū)用嫔希鞘泄芾眢w制不統(tǒng)一。城市管理是依托城市而存在的，所以，在省和國家的層面，并沒有統(tǒng)一的城市管理職能部門，導(dǎo)致全國城市管理部門職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置乃至名稱都不統(tǒng)一。以人員編制為例，有的地方城管隊(duì)員是參公事業(yè)編，有的地方是事業(yè)編制，五花八門。就算把目光放到一省、一市范圍內(nèi)，城市管理部門也存在千差萬別。

另外，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村地區(qū)變成了城市建成區(qū)，但是這些地區(qū)差異巨大，各個新城市化區(qū)域內(nèi)部同質(zhì)性強(qiáng)，導(dǎo)致整個城市管理的異質(zhì)化程度越來越高，某一城市管理政策在某一區(qū)域管用，到了另外區(qū)域就不管用了，比如對于外來人口多的區(qū)域的管理與本地人口占主導(dǎo)的地區(qū)的管理就沒有可比性。

再有，在城管執(zhí)法過程中，各地對城管執(zhí)法的尺度、方式規(guī)定不一，導(dǎo)致有的地方執(zhí)法手段過于強(qiáng)硬引發(fā)沖突，另外一些地方則失之于軟不能起到威懾作用。這種差異也帶來了不同層級城市管理部門之間的沖突。由于城市管理工作是嚴(yán)重依賴區(qū)域特色和地方政府而發(fā)揮作用的，導(dǎo)致城市管理主管部門的權(quán)威相較公安等要弱得多，甚至?xí)霈F(xiàn)下一層級城市管理部門不服從上級城市管理部門管理的局面，典型如2006年的時候，深圳市城管局聯(lián)動執(zhí)法隊(duì)在執(zhí)法時被街道辦城管執(zhí)法隊(duì)當(dāng)街毆打、扒褲，凸顯了城市管理部門內(nèi)部管理層級和目標(biāo)的不一致性。

3.城市管理跨界合作尚未形成。城市管理是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個長期存在、復(fù)雜的社會問題，需要更多的治理主體長期、全面、有效的參與，跨界合作才能實(shí)現(xiàn)綜合治理。聯(lián)合國人類居住中心《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”的宣言草案》對城市管理定義為：“城市管理是個人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和?！比欢?，從協(xié)作的角度，各地的城市管理部門還沒有完全學(xué)會同各類社會組織、企事業(yè)單位乃至普通市民合作，公民社會在城市管理中發(fā)揮的作用有限且不成體系。

從目前來看，僅有一些企業(yè)通過招投標(biāo)的形式進(jìn)入到了城市管理領(lǐng)域，大多都是以政府購買服務(wù)的形式存在的。各類社會組織、企事業(yè)單位乃至普通市民無法參與到城市管理政策制定、監(jiān)督和評估方面來，加大了市民對于城市管理的不理解和不支持。前不久浙江余杭中泰垃圾焚燒廠事件很大程度上就是由于市民參與不足導(dǎo)致的。各地城市管理實(shí)踐和教訓(xùn)表明，城市管理部門若與市民之間缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)作，僅靠政府，城市管理的成效勢必大打折扣。

二、城市管理碎片化的成因

城市管理碎片化產(chǎn)生了許多消極影響，制約了城市正常有序的發(fā)展，因此需要對導(dǎo)致城市管理碎片化的原因進(jìn)行分析，我們認(rèn)為主要包括三點(diǎn)：

1.城市管理領(lǐng)域沒有統(tǒng)一法律。城市管理自誕生以來就一直面臨法律缺席的尷尬窘境。所以，城市管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和城管部門的主體資格、職權(quán)、管理原則、強(qiáng)制措施以及與其他職能部門的關(guān)系都不太明確。而且，行政處罰權(quán)的相對集中，不可避免地帶來了執(zhí)法人員自由裁量余地過大的問題。兩個方面疊加，導(dǎo)致城市管理既無可靠的法律“后盾”，又無明確的執(zhí)法“邊界”。

2.政府部門之間相互隔離。導(dǎo)致城市管理碎片化的重要原因是政府各個部門之間的地盤意識。不同部門各自擁有獨(dú)立的職能區(qū)域、政策空間以及在地盤內(nèi)的裁判權(quán)，每個部門都有千方百計(jì)維護(hù)本部門利益的意識。在缺乏溝通的前提下，各個部門在合作時會有意識地保留實(shí)力或相互沖突，導(dǎo)致有利益的搶著干，無利益的沒人干。城市管理工作煩亂復(fù)雜，是燙手山芋，各部門為了維護(hù)自身利益，更加容易傾向于不聞不問。

3.科層管理體制內(nèi)在的沖突。行政機(jī)關(guān)的科層管理體制是以高度分工和專業(yè)化為標(biāo)志的。過分強(qiáng)調(diào)分工和職能區(qū)別將不可避免地造成政策目標(biāo)和手段的沖突。尤其是在上級城市管理部門和下級政府之間，由于雙方的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)不一致，使得許多城市管理政策和措施無法得到實(shí)施。由于城管部門的人財(cái)物資源都依賴本級政府，所以在面對上級指導(dǎo)部門和本級政府的沖突時，下級城管部門會堅(jiān)定地站在本級政府這邊，容易導(dǎo)致上下城市管理部門之間的沖突。

三、城市管理碎片化的解決路徑

十八屆三中全會報告指出要“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！痹趹?yīng)對城市管理碎片化的探索中，應(yīng)以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，推進(jìn)整體性治理，有針對性地提出對策，進(jìn)一步推進(jìn)城市管理創(chuàng)新。

1.出臺統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)。盡管一部統(tǒng)一的城管法并不能徹底消解城管執(zhí)法的諸多矛盾和問題，但是沒有統(tǒng)一的城管法，勢必會凸顯城管執(zhí)法權(quán)限的混亂，加劇城管執(zhí)法權(quán)責(zé)錯位。城市管理是社會管理的重要內(nèi)容，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的新形勢下，在推進(jìn)依法治國方略的背景下，制定一部全國統(tǒng)一的《城市管理法》勢在必行，宜早不宜遲。考慮到這需要一定的程序和時間，可以先期在省級層面出臺城市管理地方法規(guī)，實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的城市管理體制機(jī)制統(tǒng)一。

2.發(fā)揮城管委作用，實(shí)現(xiàn)職能重組。當(dāng)下幾乎所有城市都成立城管委，但是不同地區(qū)的城管委地位和作用并不一致，大多數(shù)有名無實(shí)，不能有效發(fā)揮作用。我們認(rèn)為，作為跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打破城市管理碎片化局面需要創(chuàng)造性發(fā)揮城管委的作用。要以城管委為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)為對象，推進(jìn)城市管理職能的橫向整合?？尚械姆绞绞菍Τ鞘泄芾硎马?xiàng)進(jìn)行分類，并根據(jù)分類在城管委下設(shè)置相應(yīng)的專委會，每一個專委會對應(yīng)一項(xiàng)城市管理事項(xiàng)，組成部門包括各個職能相關(guān)的機(jī)關(guān)，實(shí)行部門牽頭負(fù)責(zé)制，牽頭部門負(fù)責(zé)人兼任專委會主任并對城管委負(fù)責(zé)。專委會的主要職能是統(tǒng)籌整合資源、協(xié)調(diào)部門力量，解決某一類型的城市管理事項(xiàng)。實(shí)行這種方式，可以有效遏制不同行政機(jī)關(guān)之間的推諉扯皮現(xiàn)象，而且在專委會中各個行政機(jī)關(guān)之間是分工協(xié)作關(guān)系而不是利益沖突關(guān)系，有利于規(guī)避碎片化。

3.發(fā)揮數(shù)字城管作用，實(shí)現(xiàn)流程再造。以數(shù)字城管為主線重塑城市管理流程。一是對管理區(qū)域進(jìn)行網(wǎng)格化劃分，每個網(wǎng)格配備一定數(shù)量的城市管理隊(duì)員進(jìn)行巡視，發(fā)現(xiàn)問題后通過手持終端將圖文信息向統(tǒng)一的數(shù)字城管平臺進(jìn)行報告，社會公眾也可以通過下載相應(yīng)的城市管理軟件的方式進(jìn)行舉報。二是城市管理平臺獲得信息后，進(jìn)行甄別、立案，并根據(jù)問題歸屬將信息發(fā)送至相應(yīng)的部門和地區(qū)，并通過城管委專委會等途徑督促解決。三是待問題處理結(jié)束后，處理單位將案卷批轉(zhuǎn)回?cái)?shù)字城管平臺，由其對問題處理情況進(jìn)行驗(yàn)查。整個流程，數(shù)字城管平臺可以進(jìn)行跟蹤查詢，且可以進(jìn)行相應(yīng)的事后評價。這樣的流程克服了既有城市管理工作效率低下和沒有監(jiān)督回流的弊病，避免了信息獲取滯后和層級流通不暢，促成了兩級政府、三級管理主體之間的和諧互動。

4.推進(jìn)城市管理部門與公民協(xié)作治理。城市管理要充分發(fā)揮市民的積極性和主動性，要從居民需求出發(fā)，以為民、便民、利民為原則，推進(jìn)城市管理主體的多元化。一是要明確城市管理定位，合理劃分政府職能，分清必須由政府提供的服務(wù)和可以由社會提供的服務(wù)，對于可以由社會提供的服務(wù)要通過政府購買、項(xiàng)目支持、資金引導(dǎo)等形式，鼓勵社會組織和相關(guān)企業(yè)參與。二是大力整合服務(wù)資源和服務(wù)力量，對必須由政府提供的服務(wù)，要權(quán)責(zé)明確，流程清晰。三是要整合社會資源，鼓勵和引導(dǎo)公民積極參與城市管理。充分調(diào)動社會各方參與城市管理的積極性，可以借助現(xiàn)代的傳媒手段與市民互動，吸引市民了解城市管理工作，通過開發(fā)專用軟件，讓市民能夠參與到城市管理工作，優(yōu)化決策程序，讓市民能對城市管理政策發(fā)表意見和建議。

（責(zé)任編輯：趙靜）