參與式治理視角下的杭州地方治理創(chuàng)新模式

李錦文 王壽銘

一、參與式治理：現(xiàn)代城市的治道變革

參與式治理起源于西方國(guó)家，其理論淵源主要有兩方面：一是參與式民主?；趥鹘y(tǒng)代議制弊端日益凸顯，不能很好滿足人們對(duì)民主的需求，公眾普遍表現(xiàn)出對(duì)這種民意表達(dá)機(jī)制的冷淡，使得代議制的功效逐漸衰退。20世紀(jì)60年代初自Arnold·Kaufmann提出了“參與式民主”后，“參與式民主”就開始在西方興起，彌補(bǔ)代議制民主的不足。二是治理理論。20世紀(jì)70年代，傳統(tǒng)公共行政理論越來越無法解釋和應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的經(jīng)濟(jì)滯脹、財(cái)政赤字居高不下等社會(huì)經(jīng)濟(jì)難題。面對(duì)政府與市場(chǎng)的雙失靈困境，工業(yè)民主國(guó)家經(jīng)歷了一場(chǎng)政府治理方式的變革，“治理”理論應(yīng)運(yùn)而生，為“參與式治理”的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。

“參與式治理”是在治理理論中融入了參與式民主的思想，是一種新的治理形式。參與式治理在一般治理理論的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)“參與”的意義，要求非政府組織和公民個(gè)人直接地、積極地參與社會(huì)公共事務(wù)的管理過程，發(fā)展政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民各主體間的多元參與、協(xié)商和伙伴關(guān)系。西方學(xué)者幾乎不約而同地強(qiáng)調(diào)“參與”在治理過程中的重要性。例如：奈斯比特認(rèn)為“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過程。”蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提到“要讓政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵(lì)那些被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個(gè)人和集體參與空間”。斯奈德將參與式治理與傳統(tǒng)的決策治理進(jìn)行了比對(duì)，突出參與式治理的優(yōu)越性（如表1）。

從以上國(guó)外學(xué)者對(duì)參與式治理的研究可以看出，參與式治理很好地解決了社會(huì)管理過程中主體單一的問題，為未來各國(guó)政府的城市治理提供了一條可資借鑒的路徑。

黨的十八屆三中全會(huì)也提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開城市治理的現(xiàn)代化。近年來，隨著參與式治理理論的不斷發(fā)展，我國(guó)的地方政府開始在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行參與式治理的創(chuàng)新研究。其中，杭州在城管志愿服務(wù)改革方面成效顯著，值得我們探討。

二、杭州市城管志愿服務(wù)體系建設(shè)的探索實(shí)踐

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城管工作人員在人民群眾中的形象不佳，廣大市民對(duì)城管執(zhí)法工作存在認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)執(zhí)法人員不信任、不支持，在執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生抵觸和對(duì)抗情緒。這使得城管執(zhí)法工作處于不利和被動(dòng)局面，迫切需要尋找新的方向和支撐力量。面對(duì)新局勢(shì)、新挑戰(zhàn)，城管部門逐漸轉(zhuǎn)變管理理念，嘗試調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)參與的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的“城管志愿者”正是在這樣的大背景下應(yīng)運(yùn)而生，目前，我國(guó)已有不少城市采用了這一管理模式，如：北京、上海、深圳、杭州等，其中杭州市的“城管志愿者”已有較為健全的運(yùn)作機(jī)制，得到市民的普遍認(rèn)同。

（一）杭州市城管志愿服務(wù)體系的基本情況

1.杭州市創(chuàng)新城管志愿服務(wù)體系

城市管理的內(nèi)容包括土地、構(gòu)筑物、綠化等，但最主要的是管理城市中的人。截止到2012年末，杭州市常住人口已經(jīng)達(dá)到880.2萬人，其中市外流入人口為235.44萬人，占27.06%，在人流、物流快速流動(dòng)的情況下，如何滿足市民多元化的服務(wù)需求成為杭州城市管理面臨的難題。

在挑戰(zhàn)面前，杭州市政府選擇將志愿服務(wù)組織納入城市管理中，使其成為城市管理的一支重要力量，其實(shí)質(zhì)就是一種政府主導(dǎo)下的政府與社會(huì)組織等多主體參與治理的模式，這種模式標(biāo)志著由國(guó)家全面控制和包辦代替的全能型政府社會(huì)管理模式向堅(jiān)持“多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)”原則的由政府和社會(huì)服務(wù)組織共同參與的社會(huì)管理新模式的轉(zhuǎn)型。

2005年12月，杭州市執(zhí)法局在已有的志愿者服務(wù)基礎(chǔ)上，推出了“城管志愿者”的創(chuàng)新之舉，鼓勵(lì)市民積極參與到城市管理行政執(zhí)法的宣傳勸導(dǎo)活動(dòng)中來，并成立了專門的城管執(zhí)法志愿者總隊(duì)。

2.典型案例分析

（1）多元參與——杭州市“門前新三包”特色活動(dòng)

延安路是杭州市規(guī)模最大的商業(yè)街，全長(zhǎng)3570米，將杭州市內(nèi)最大的三個(gè)商圈——武林商業(yè)圈、湖濱商業(yè)圈、吳山商業(yè)圈串聯(lián)起來，人多車多、環(huán)保壓力大，是城管工作的重難點(diǎn)區(qū)域。面對(duì)這種情況，2013年9月，杭州市城管委在延安路精品街上推行“門前新三包”志愿服務(wù)項(xiàng)目。

“門前新三包”的主要內(nèi)容是做到“門前三不”，即不污染周邊環(huán)境、不損壞公共設(shè)施、不影響街容秩序。市城管委除了組建一支由城管執(zhí)法人員和“貼心城管”志愿者構(gòu)成的志愿服務(wù)隊(duì)之外，更注重商家和單位的自我管理，督促商家（單位）做到規(guī)范設(shè)置垃圾容器、規(guī)范投放生活垃圾、規(guī)范設(shè)置店招店牌。小河街道作為拱墅區(qū)“門前新三包”工作試點(diǎn)街道，現(xiàn)已與轄區(qū)商家簽訂了相關(guān)責(zé)任書，并計(jì)劃將相鄰的10至15戶商家組成“自管小組”，商家每周輪流“坐莊”當(dāng)組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)各小組地段內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序和綠化等內(nèi)容的管理和監(jiān)督。街道對(duì)小組每月考核，年終表彰鼓勵(lì)。

“門前新三包”活動(dòng)是杭州市政府將市場(chǎng)力量有效引入城市環(huán)境治理的實(shí)踐，通過商家自己組織參與負(fù)責(zé)地段內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生，其他相關(guān)部門單位積極配合，形成聯(lián)動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理多元參與的治理模式。

（2）以人為本——將無證攤販導(dǎo)入便民服務(wù)點(diǎn)

無證攤販管理一直是城市管理者不得不面對(duì)的“老大難”問題。無證攤販的存在有一定的合理性，對(duì)于部分沒有特殊技能的人來說，只能通過擺攤維持生計(jì)。這種現(xiàn)象在現(xiàn)階段會(huì)一直存在，城管采用簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法手段，不但無助于問題的解決，反而會(huì)激化矛盾，造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

杭州市拱墅區(qū)城管局對(duì)這一問題的解決較為合理，對(duì)無證攤販的管理策略是疏堵結(jié)合。所謂的疏，主要是利用一些斷頭路或把拆遷的工地平整后，引導(dǎo)無證攤販在這類地方經(jīng)營(yíng);所謂的堵，就是取締無證商販，創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境，使其合理就業(yè)。拱墅區(qū)米市巷中隊(duì)通過城管執(zhí)法志愿服務(wù)分隊(duì)設(shè)置疏導(dǎo)點(diǎn)、服務(wù)點(diǎn)，規(guī)范化管理無證流動(dòng)攤販。維元弄14幢西側(cè)的公園內(nèi)一直有兩個(gè)社區(qū)困難戶服務(wù)點(diǎn)，時(shí)間長(zhǎng)了，吸引了一些無證攤販來這里，導(dǎo)致社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境惡化，交通擁堵，周邊居民深受其擾。多年來，城管屢次管理、勸導(dǎo)、整治，都難見成效。最終，通過協(xié)調(diào)和溝通，由沈塘橋社區(qū)出資為兩個(gè)攤位建設(shè)了愛心小屋，相關(guān)部門審批并公示，攤戶佩戴統(tǒng)一的服務(wù)證搬入使用，在約定的工作時(shí)間內(nèi)為居民服務(wù)。還公園于民，讓困難戶受益，即獲得了群眾的認(rèn)可，又有利于提升城區(qū)品質(zhì)。曾經(jīng)的商販成為了現(xiàn)在的城管志愿者，從與城管對(duì)立轉(zhuǎn)化為合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共治共享。

杭州市的“無證攤販導(dǎo)入便民服務(wù)點(diǎn)”是解決目前城管與群眾尖銳矛盾的成功案例。管理部門以人為本，轉(zhuǎn)變管理理念，不僅維護(hù)了各方的利益，而且將長(zhǎng)期對(duì)立的官民矛盾轉(zhuǎn)化為目標(biāo)統(tǒng)一的合作關(guān)系，調(diào)動(dòng)了群眾參與治理的積極性。

（二）杭州市城管志愿服務(wù)體系建設(shè)的成效

1.參與互動(dòng)：改善政府與公民關(guān)系，增進(jìn)理解與信任

杭州市城管局通過志愿者的形式讓市民參與城市管理，減輕了城管部門的工作壓力，緩解了城管部門和群眾的對(duì)立。志愿者成為管理者與被管理者的緩沖地帶，轉(zhuǎn)變了行政主導(dǎo)下政府單向管理的模式，使可能激化的矛盾出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，讓城管部門有了與管理對(duì)象聯(lián)系溝通的新渠道，和諧城管的構(gòu)建有了基礎(chǔ)和平臺(tái)。

從管理部門來看，公民以城管志愿者的身份參與城市管理，表達(dá)對(duì)城市管理的建議，使城管部門更好地了解民意，并將之納入到城管的決策和執(zhí)法行動(dòng)中，提高了城管活動(dòng)的效益，有效調(diào)動(dòng)人民群眾參與城市管理的積極性。

從市民的角度看，城管志愿者為市民提供一個(gè)換位思考的機(jī)會(huì)。市民通過親身參與城管工作人員的管理活動(dòng)，對(duì)城市管理的目標(biāo)有了更充分的理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)城管的工作也多了一份體諒，了解城管的工作壓力和不易，在這種換位關(guān)系中，緩解城管與公眾的矛盾，增進(jìn)官民間的信任與合作。

2.參與治理：節(jié)約行政成本，提高城管工作效率

杭州市的志愿服務(wù)工作有近18年的實(shí)踐探索，根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，至2011年10月31日止，全市共有志愿者70萬名，全市志愿服務(wù)平均每年的總時(shí)數(shù)近75萬小時(shí)，如果按照每天每人8小時(shí)計(jì)算，一年服務(wù)200天，相當(dāng)于有一個(gè)4690人的團(tuán)隊(duì)義務(wù)勞動(dòng)一年。放到服務(wù)領(lǐng)域，如果政府按每小時(shí)30元買單計(jì)算，那直接為國(guó)家財(cái)政節(jié)約了大概2.25億元。由此可見，志愿組織參與到城市治理中可以有效節(jié)約行政成本，提高公共服務(wù)供給效率。城管志愿者轉(zhuǎn)變了城管職能的傳統(tǒng)意義，以往城管的工作理念側(cè)重于“管制”，事實(shí)上，城管職能更多的應(yīng)是對(duì)城市的“服務(wù)”，城管部門應(yīng)積極回應(yīng)群眾需求，將群眾納入管理過程中，使群眾地位變被動(dòng)為主動(dòng)。城管志愿者恰好實(shí)現(xiàn)了這種被動(dòng)管治向主動(dòng)服務(wù)的轉(zhuǎn)變，城管工作效率得到了較大的提高，群眾滿意度也不斷提升，城市管理的品位提升與城管志愿者的諫言獻(xiàn)策是密不可分的。

3.以人為本：實(shí)現(xiàn)“人民城市人民管”

堅(jiān)持“以人為本”的城市管理理念，充分尊重管理相對(duì)人的存在和價(jià)值，應(yīng)是地方政府未來城市管理體制改革的基本出發(fā)點(diǎn)。杭州市的城管志愿者正是本著“以人為本”的執(zhí)政理念，引導(dǎo)公民參與城市管理，體現(xiàn)了城市管理中人民的主體地位。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的行政體制使得行政部門傾向于一種對(duì)上負(fù)責(zé)的行為模式，看上級(jí)的“臉色”行事，以領(lǐng)導(dǎo)的喜好為工作的“風(fēng)向標(biāo)”。這種單向度的工作作風(fēng)導(dǎo)致城市管理價(jià)值偏失。而城管志愿者有效地平衡了這種管理價(jià)值的失衡，強(qiáng)調(diào)以市民為中心實(shí)施管理，在執(zhí)法過程中以人為本，滿足公眾的服務(wù)需求，激發(fā)和調(diào)動(dòng)公眾參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性;鼓勵(lì)市民參與城管志愿服務(wù)，培養(yǎng)市民的主人翁意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)他們對(duì)城市管理工作的認(rèn)同感。這為公民參與城市治理、創(chuàng)造和諧杭州提供了可能。

4.優(yōu)質(zhì)服務(wù)：促進(jìn)城市生活的便利快捷

杭州市的“貼心城管”是政府為實(shí)現(xiàn)“打造東方品質(zhì)之城，建設(shè)幸福和諧杭州”目標(biāo)而開展的專項(xiàng)行動(dòng)，圍繞“當(dāng)城市好管家、做群眾貼心人”主題，拓展便民服務(wù)、深化親民管理、實(shí)施惠民工程。2013年8月，杭州市拱墅區(qū)在全國(guó)文明城市復(fù)檢中，每天組織100名志愿者在必查實(shí)地考察點(diǎn)及主要道路和窗口地段開展文明勸導(dǎo)和宣傳活動(dòng)，開展文明施工、文明養(yǎng)犬、文明停車等城市管理方面的法律法規(guī)的宣傳咨詢活動(dòng)。發(fā)放《創(chuàng)建全國(guó)文明城市倡議書》一萬余份，整理亂停放的非機(jī)動(dòng)車12000余輛，勸導(dǎo)居民亂吊掛晾曬86起，清除店家門口張貼小廣告96起、隨地吐痰和亂扔煙蒂紙屑800余人次，積極引導(dǎo)市民群眾參與到全國(guó)文明城市的創(chuàng)建活動(dòng)中來。通過城管志愿者的服務(wù)，市民享受到了舒適的生活環(huán)境，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，生活也變得更加方便快捷。

三、結(jié)語(yǔ)

本文在參與式治理的理論視角下，以杭州的城管志愿者為個(gè)案，具體說明志愿者服務(wù)組織是實(shí)現(xiàn)市民參與城市治理的有效途徑。城管志愿者為市民提供了參與城市治理的平臺(tái)，促進(jìn)了城管部門與市民和社會(huì)組織之間的溝通與互動(dòng)，增進(jìn)了彼此之間的理解與信任，是一種有效的、可資借鑒的城市管理新模式。

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（責(zé)任編輯：趙靜）