劉海音
為統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)環(huán)境改善,2013年7月,江蘇省政府印發(fā)《江蘇省城市環(huán)境綜合整治行動實施方案》,計劃利用3年左右時間,在全省縣以上城市建成區(qū)開展以“九整治”、“三規(guī)范”、“一提升”為主要內(nèi)容的城市環(huán)境綜合整治“931”行動(即集中整治城郊結(jié)合部、城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)、背街小巷、城市河道環(huán)境、低洼易淹易澇片區(qū)、建設(shè)工地和農(nóng)貿(mào)市場臟亂差,規(guī)范占道經(jīng)營、車輛停放和戶外廣告設(shè)置,提升長效管理水平),著力提高人居環(huán)境質(zhì)量,改善市容環(huán)境面貌,建立長效管理機制。
目前,城市環(huán)境整治工作已全面展開。全省累計整治城郊結(jié)合部405片、城中村640個、棚戶區(qū)318個、老舊小區(qū)670個、背街小巷1533條、城市河道504條、低洼易淹易澇片區(qū)364片、建設(shè)工地1306個、農(nóng)貿(mào)市場429個,新增經(jīng)營疏導點579處、公共停車設(shè)施817處,拆除規(guī)范戶外廣告2.7萬余處;拆除亂搭亂建26萬m2,清理垃圾雜物14萬余處,出新建筑立面570萬m2,改造建筑屋頂73萬m2,配套完善公廁583個,全省約有90萬戶居民因住區(qū)環(huán)境得到明顯提升而受益;整治城市河道757公里,清淤5272萬m3,整治排污口980處,恢復覆蓋河道228處,鋪設(shè)雨污水管網(wǎng)4700多公里,城市水環(huán)境質(zhì)量得到進一步改善;整治農(nóng)貿(mào)市場63.65萬m2、背街小巷約360公里,新增經(jīng)營疏導點面積230萬m2,新增公共停車泊位18萬余個,城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力進一步提升,運行秩序逐步規(guī)范。廣大人民群眾對城市環(huán)境綜合整治工作的綜合滿意率達80%以上(見圖1-圖2)。
一、城市環(huán)境綜合整治長效管理調(diào)研
江蘇省通過提高整治工作組織程度,出臺技術(shù)指南,加強典型示范,強化督查考核,引導各地綜合采取改造、改善、提升、規(guī)范等措施,集中力量解決社會關(guān)注、群眾反映強烈的突出問題,加快完善城市基礎(chǔ)設(shè)施,著力改善城市市容面貌,切實做到整治體現(xiàn)民意、服務(wù)民生,全省城市環(huán)境綜合整治工作已取得階段性成效。但長效管理機制還有待建立完善,管理制度化、規(guī)范化和長效化還需進一步落實。為鞏固城市環(huán)境綜合整治成果、實現(xiàn)城市管理體制機制逐步健全、長效管理水平不斷提高的總體目標要求,江蘇省城市環(huán)境綜合整治工作推進小組辦公室派出調(diào)研組,于2014年11月赴南京市、徐州市、南通市、張家港市和盱眙縣開展了城市環(huán)境綜合整治長效管理調(diào)研。
(一)調(diào)研組織
調(diào)研組在市、縣(市)組織開展預先調(diào)研的基礎(chǔ)上,以座談匯報、現(xiàn)場考察等形式開展了現(xiàn)場調(diào)研。調(diào)研內(nèi)容主要包括綜合性、專題性和意見建議三部分。通過調(diào)研,充分挖掘城市環(huán)境綜合整治長效管理的創(chuàng)新舉措和具體辦法,同時進一步理順城管體制機制,建立健全規(guī)章制度與標準規(guī)范,探索城管工作重心下移,建立完善考核評價體系,規(guī)范城市管理執(zhí)法,發(fā)揮社會力量作用,切實提高城市環(huán)境綜合整治和城市管理長效管理水平。
(二)舉措辦法
1.機制優(yōu)化
(1)充分發(fā)揮大城管職能
南京市發(fā)揮城市治理委員會的組織領(lǐng)導和高位協(xié)調(diào)作用,深入推進城市治理標準化建設(shè),建立和完善“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的城市管理運行和考核機制。
徐州市城管辦承擔著研究制定全市城市管理發(fā)展規(guī)劃、工作目標和相關(guān)制度,對各成員單位城市管理職責進行分解,組織、指導、監(jiān)督、考核其做好城市管理工作等7項工作職能,較好地解決了一些區(qū)域之間、部門之間職責不清、歸屬不明的問題。
南通市城管委負責城市綜合管理重大事項的決策、組織、協(xié)調(diào)、考核等事項,代表市政府履行城市管理指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、考核評比等職能;為推動解決城市管理難點問題,成立了街道門店、物業(yè)小區(qū)、建筑工地、農(nóng)貿(mào)市場等18個長效管理工作組,專門負責城市長效管理方面的措施研究、任務(wù)交辦、指導協(xié)調(diào)、督查考核。
張家港市城管委負責協(xié)調(diào)解決市、鎮(zhèn)兩級層面在環(huán)境衛(wèi)生、容貌秩序方面的疑難問題;組織開展全市層面的大環(huán)境綜合整治行動和示范項目創(chuàng)建工作。
盱眙縣于2004年成立了城鎮(zhèn)長效管理工作領(lǐng)導小組,由縣政府15個相關(guān)職能部門的主要負責人組成,形成了“日巡查、周督查、月考評、半年總結(jié)、全年獎懲兌現(xiàn)”的長效管理運行機制。
(2)下移城市管理重心
徐州市完善了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)格、重心下移、以區(qū)為主、上級監(jiān)督”的城市管理體制,強化了區(qū)、街道在城市管理中的主力軍作用;大力推進城管進社區(qū),在條件成熟的社區(qū)全部設(shè)立了“城管服務(wù)站”;探索實施街道辦事處體制和運行機制改革,在保障辦事處運行經(jīng)費的前提下,依照權(quán)、責、利對等原則,進一步突出其城市管理工作職能。
南通市按照“重心下移、屬地管理、權(quán)責一致”的原則,授予各區(qū)政府在城市管理方面與縣(市)政府相同的權(quán)限,充分發(fā)揮街道辦在城市管理中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用,積極探索創(chuàng)新型社區(qū)管理和服務(wù)體系,建立鄰里、街坊自理模式,推動基層工作由傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型。
張家港市在城區(qū)開展“城管進社區(qū)”工作,集中招錄社區(qū)城管專管員下派到社區(qū),對接轄區(qū)城管分隊實行網(wǎng)格管理;在鎮(zhèn)區(qū)成立了首家村級“城市管理一體化服務(wù)中心”,深入推進鎮(zhèn)、村兩級城市管理工作。
(3)狠抓隊伍標準化建設(shè)
徐州市進一步建立了城管執(zhí)法行為管理、執(zhí)法人員管理、協(xié)管員管理、裝備管理、協(xié)作管理和日常督察、應(yīng)急處置等7項管理規(guī)范,探索建立了優(yōu)秀城管執(zhí)法人員、協(xié)管員的晉升、同工同酬制度。
南通市先后制定出臺了執(zhí)法隊伍行為規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、自由裁量規(guī)范等方面的行政執(zhí)法制度;按照培養(yǎng)一批專家型城管干部的要求,以城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)為抓手,連年對市區(qū)城管執(zhí)法隊伍進行為期半個月的準軍事化封閉式培訓。
盱眙縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼成立城管分局,業(yè)務(wù)上隸屬縣城管局指導,強化城鄉(xiāng)一體化管理網(wǎng)絡(luò)。通過政府推動,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制度規(guī)范、經(jīng)費保障、設(shè)施建設(shè)等方面得到了全面提升。
2.探索創(chuàng)新
(1)創(chuàng)新市場化運作機制
南京市建立了商業(yè)廣告市場化運作機制,深入梳理全市各類戶外廣告現(xiàn)狀,科學制定相關(guān)管理辦法,在市場化運作系統(tǒng)中起到頂層設(shè)計、政策把握、技術(shù)支持作用;積極推進市政管養(yǎng)市場化,制定了《城鄉(xiāng)綜合管理養(yǎng)護機制改革實施方案》,按照屬地化管理的原則,積極做好市屬市政養(yǎng)護單位事改企工作。
徐州市按照“政企分開、政事分開、管養(yǎng)分開”的思路,在城區(qū)實現(xiàn)了市場化保潔全覆蓋,在全國率先建立了市場化保潔第三方監(jiān)理機制;改革道路、路燈等設(shè)施養(yǎng)護機制,逐步推行市政設(shè)施市場化養(yǎng)護機制;出臺了《徐州市城市生活垃圾處理費征收和管理暫行辦法》,按照“污染者付費”原則,采用委托代征的方式征收生活垃圾處理費。
張家港市深化環(huán)衛(wèi)市場化改革,全面實施城區(qū)“環(huán)衛(wèi)一體化保潔”,將開放式小區(qū)、城中村、背街小巷及存在管理空白的區(qū)域納入市場化運作范疇;在窗口區(qū)域和重點地段,引入專業(yè)物業(yè)管理公司,深化服務(wù)外包試點,實現(xiàn)政府與企業(yè)、市容環(huán)境和便民的共贏。
(2)完善升級數(shù)字化城管
南京市完善了市區(qū)街三級“智慧城管”平臺,開發(fā)城管電子政務(wù)系統(tǒng),實現(xiàn)城管移動指揮智能化、管理網(wǎng)格化。依托市綜合信息平臺搭建行政執(zhí)法、市政、環(huán)衛(wèi)、防汛、停車管理、應(yīng)急處理等信息中心,實現(xiàn)實時聯(lián)動。
徐州市在市數(shù)字化城管監(jiān)察指揮系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,擴大建立了數(shù)字渣土、數(shù)字環(huán)衛(wèi)、數(shù)字路燈、數(shù)字自行車、數(shù)字廣告等一系列數(shù)字監(jiān)管子系統(tǒng),充分發(fā)揮數(shù)字城管在大城管運行、環(huán)境綜合整治中問題發(fā)現(xiàn)及時、督察督辦迅速的作用。
南通市將原來的萬米單元網(wǎng)格調(diào)整為以街道、社區(qū)為基本單元網(wǎng)格,每個管理網(wǎng)格配備保潔員、城管執(zhí)法員、信息采集員、停車管理員、市容秩序管理員、市場管理員等“六大員”。
張家港市運行了“城市e管家”公眾交互系統(tǒng),引導鼓勵市民參與,其中的手機APP軟件在張家港政務(wù)網(wǎng)、城管門戶網(wǎng)站和本地論壇開展推廣的基礎(chǔ)上,已在熱門軟件市場同步上架,營造了“全民參與、齊抓共管”的良好氛圍。
(3)推行聯(lián)合執(zhí)法模式
南京市聯(lián)合住建、公安、環(huán)保、國土、規(guī)劃、工商、藥監(jiān)、園林、交管等部門開展綜合執(zhí)法,每月召開聯(lián)席會議,每季度召開重大執(zhí)法案件專項推進會,集中解決城市管理執(zhí)法的熱點難點問題。
張家港市發(fā)揮城警聯(lián)合辦運作機制,抽調(diào)交警和城管隊員集中辦公,重點針對“三小車”違章、流動設(shè)攤、車輛違停、渣土運輸?shù)裙残砸呻y問題開展聯(lián)合執(zhí)法。整合利用雙方路面巡查力量和呼叫指揮系統(tǒng),24小時聯(lián)勤聯(lián)動,切實提升交通、市容的執(zhí)法效率。
3.社會發(fā)動
(1)推動社會參與
南京市大力發(fā)展城市治理志愿者,完善組織體系,積極培育大學生志愿者,用2-3年時間將志愿者人數(shù)擴大到20萬人;強化行業(yè)協(xié)會的功能,理順城市管理環(huán)衛(wèi)、清洗、渣土管理、停車管理等職責職能;建立城市管理服務(wù)站,組織市民、物業(yè)公司參加,實現(xiàn)城市環(huán)境管理的自我服務(wù)。
南通市深入開展城管志愿者服務(wù)工作,加大建設(shè)力度,不斷提高志愿服務(wù)水平。目前全市已招募城管志愿者10529名,逐步建立了市局設(shè)總隊、縣(市、區(qū))局設(shè)大隊、街辦設(shè)中隊、社區(qū)(村)設(shè)志愿者服務(wù)站的四級服務(wù)架構(gòu)。全市建成城管志愿服務(wù)站75個,先后組織開展“城管體驗日”、“城管開放日”等系列活動。
張家港市成立了全省首個縣(市)級城管志愿者協(xié)會,目前已招募90家會員單位,廣泛開展街頭執(zhí)勤、衛(wèi)生整治等活動;開展了“同創(chuàng)共建、全民美城行動”和“城市好管家”評選活動,提升全民參與城市管理工作的熱情。
(2)發(fā)動公眾監(jiān)督
南京市深入發(fā)動媒體參與城市管理監(jiān)督工作,通過《城管行》和《城管請您來吐槽》等欄目,曝光臟亂差地點和各種不文明行為。
南通市鼓勵廣大市民積極舉報建筑垃圾管理方面的違法行為信息,共同維護城市形象,市城管局出臺《“毀綠、亂倒”舉報獎勵辦法》,制作、發(fā)放了12000張舉報獎勵卡。
二、城市環(huán)境綜合整治長效管理提升策略
(一)進一步理順城市長效管理體制機制
切實按照“即整即管”的要求,同步建立長效管理機制,在抓整治的同時,突出抓好日常管理;針對問題開展管理體制機制、政策制度研究,著力建立長效管理機制,做到管理制度、管理責任、管理機構(gòu)、管理人員“四落實”,確?!罢我黄?、管理一片、鞏固一片”;積極落實市容環(huán)衛(wèi)責任區(qū)制度,發(fā)動市民參與管理,發(fā)揮小區(qū)居民、沿街單位的自治作用,提高自律意識。
(二)積極探索城市長效管理創(chuàng)新模式
推行簡政放權(quán),管理重心下移,夯實基層城市管理基礎(chǔ),強化街道辦事處和社區(qū)的城市管理工作職能;把有條件通過市場運作、依靠市場投入產(chǎn)出機制消化成本的城市管理職能從政府職能中剝離出去,把對每一項城市管理項目的直接、具體的經(jīng)濟投入與調(diào)控,轉(zhuǎn)為對這些項目的目標引導、市場運作機制的構(gòu)建與完善、市場運作環(huán)境的優(yōu)化、市場監(jiān)督保障的強化[1];注重疏堵結(jié)合,長效監(jiān)管,抓好流動攤點整治;最大限度挖掘公共資源,采取多種措施加快建設(shè)專業(yè)停車場和泊位[2];加快數(shù)字化城管系統(tǒng)建設(shè),規(guī)范系統(tǒng)運行,提高發(fā)現(xiàn)問題和處置問題效能。
(三)推行聯(lián)合執(zhí)法模式,加大監(jiān)督考核力度
轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,創(chuàng)新執(zhí)法辦法,加強隊伍建設(shè),提升管理效果,實現(xiàn)政府、企業(yè)、非營利組織或非政府組織、社會公眾等環(huán)境建設(shè)主體以及政府不同部門之間整體配合、聯(lián)合行動,做到工作動態(tài)掌握及時,信息溝通傳遞及時,難題推進協(xié)調(diào)及時[3];建立分級督查組織網(wǎng)絡(luò),實行嚴格的監(jiān)察考核機制,細化考核標準,定期開展考核,有力推動工作開展。
(四)大力營造城市長效管理良好氛圍
深入開展“城管義工”、“城管志愿者服務(wù)”等公眾參與活動,進一步推進政務(wù)公開和管理民主化,引入公眾聽證制度,增強城市管理的重大決策、重要法規(guī)政策制定的透明度。加大對惡意詆毀、虛假造謠等惡性輿論事件的打擊力度,凈化網(wǎng)絡(luò)等社會輿論秩序。加強新聞媒體的輿論宣傳和監(jiān)督,提高市民文明意識,使全社會共同關(guān)心、理解、支持、參與城市管理工作。
參考文獻:
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[2]陸玉龍.關(guān)于城市道路停車管理創(chuàng)新的思考.江蘇建設(shè)[M].南京:東南大學出版社, 2013(7).
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(責任編輯:趙靜)