規(guī)劃的革命：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“多規(guī)合一”的重難點(diǎn)

高國力

從戰(zhàn)略和宏觀角度認(rèn)識

多規(guī)合一與城市可持續(xù)發(fā)展

立足中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的基本國情，這是推進(jìn)多規(guī)合一和城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略前提。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的基本特征可以簡單概括為三個“中高”：一是中高速增長。中國經(jīng)過改革開放以來36年年均10%左右的高速增長，目前已經(jīng)進(jìn)入到年均7%左右的中高速增長，未來潛在增長率還將進(jìn)一步回落，這符合中國經(jīng)濟(jì)增長的基本規(guī)律，也是一個必然的趨勢。二是中高端產(chǎn)業(yè)。中國已經(jīng)成為制造業(yè)大國和世界工廠，但是產(chǎn)業(yè)的整體層次仍然較低、核心技術(shù)缺乏、附加值偏低、競爭力不強(qiáng)等問題普遍存在，今后相當(dāng)長時期面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代，產(chǎn)業(yè)科技含量、附加值和競爭力提升的艱巨任務(wù)。三是中高等收入。根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，2014年中國人均國民收入已經(jīng)進(jìn)入中等水平。今后隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，各級政府更加重視基本公共服務(wù)投入和建設(shè)，城鄉(xiāng)居民收入水平將繼續(xù)保持穩(wěn)定增長。這是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)和根本歸宿，但同時面臨跨越“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)。

依托中國空間發(fā)展戰(zhàn)略格局的優(yōu)化調(diào)整，這是推進(jìn)多規(guī)合一和城市可持續(xù)發(fā)展必須考慮的本底和動態(tài)因素。中國從上世紀(jì)80年代以來，相繼實(shí)施以東部沿海港口城市對外開放、設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等為代表的“東部率先”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了東部沿海地區(qū)的富強(qiáng)發(fā)達(dá)和國際接軌；1999年實(shí)施“西部開發(fā)”戰(zhàn)略，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身的內(nèi)在發(fā)展動力，致力于縮小東西部差距，取得了一定成效。2003年實(shí)施“東北振興”戰(zhàn)略，重點(diǎn)解決老工業(yè)基地發(fā)展和資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型問題，發(fā)揮東北地區(qū)裝備制造雄厚、科技人才富集、城鎮(zhèn)化水平高的比較優(yōu)勢，促進(jìn)東北地區(qū)參與東北亞國際經(jīng)貿(mào)合作，實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。2006年提出“中部崛起”戰(zhàn)略，重點(diǎn)解決中部六省出現(xiàn)的“洼地效應(yīng)”，利用中部地區(qū)區(qū)位獨(dú)特、能源資源富集、糧食生產(chǎn)地位突出等特殊條件，積極承接?xùn)|部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，初步扭轉(zhuǎn)中部地區(qū)在全國相對地位下降的趨勢。進(jìn)入“十二五”以來，中國在繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施四大區(qū)域差異化發(fā)展戰(zhàn)略的同時，進(jìn)一步提出“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”三大新區(qū)域性戰(zhàn)略，其將在“十三五”及今后更長時期對全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放、要素流動等產(chǎn)生重大影響，這必然也將影響到多規(guī)合一和城市增長的格局特征。

“十三五”及更長時期中國深入實(shí)施一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略，將對多規(guī)合一和城市可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。一是主體功能區(qū)戰(zhàn)略。從主體功能區(qū)規(guī)劃的出臺，到主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出，再到主體功能區(qū)制度的建立，表明今后中國的國土開發(fā)必須建立在資源環(huán)境承載能力的前提下，實(shí)現(xiàn)差異化的開發(fā)，這也要求對不同地區(qū)和規(guī)模、不同發(fā)展階段、不同資源環(huán)境稟賦的城市發(fā)展實(shí)行差異化定位、規(guī)劃和模式。二是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。今后相當(dāng)長時期，中國仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，迫切要求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、布局合理、文化傳承。這直接對城市的多規(guī)合一提出明確要求，亟待通過推進(jìn)多規(guī)合一相關(guān)試點(diǎn)和政策，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、城市群合理布局，解決城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、千城一面、城市病等突出問題。三是生態(tài)文明戰(zhàn)略。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升到“五位一體”的戰(zhàn)略高度，今后將加大整合循環(huán)經(jīng)濟(jì)、兩型社會、低碳發(fā)展等相關(guān)試點(diǎn)和政策，大力倡導(dǎo)集約緊湊、精明智慧、綠色低碳等先進(jìn)理念，無疑是推進(jìn)城市多規(guī)合一、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和內(nèi)在要求。

當(dāng)前開展多規(guī)合一試點(diǎn)工作存在的困難和障礙

加強(qiáng)規(guī)劃之間的銜接、提高規(guī)劃的實(shí)效是中國規(guī)劃改革的方向。其中，適當(dāng)減少規(guī)劃的數(shù)量、類型和層級是一個重要方面，國際上成熟國家的規(guī)劃一般具有多規(guī)合一的特征，有效地保障了規(guī)劃的協(xié)調(diào)和實(shí)施。目前，中國已經(jīng)選擇28個市縣開展多規(guī)合一的試點(diǎn)，這是一個很好的嘗試，但是對面臨的困難和阻力要有清醒的認(rèn)識。

第一，部門利益分割。長期以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃分別由發(fā)改、國土、住建和環(huán)保部門分級負(fù)責(zé)制定、監(jiān)管和評估，擁有相對成形的機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)和方法，形成了相對穩(wěn)定的工作流程、協(xié)調(diào)機(jī)制、配套條件，具有一定的權(quán)力、責(zé)任和地位?，F(xiàn)在開展的多規(guī)合一試點(diǎn)，并沒有明確各部門的具體分工和定位，多規(guī)合一后形成的一個規(guī)劃，是成立一個新機(jī)構(gòu)來管理還是依托現(xiàn)有四個部門來管理，各部門原有的規(guī)劃職能、體系、機(jī)構(gòu)和人員如何處理等，這些均沒有明確，從而造成各部門在開展多規(guī)合一試點(diǎn)工作中的盲目、觀望、不積極和不作為。

第二，法律依據(jù)和保障不同。目前，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃分別依據(jù)土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法和環(huán)保法制定和實(shí)施，而發(fā)改部門已經(jīng)編制的十二個五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃，只是由各級人大審議通過賦予法律效力，并沒有專門的法律來支撐和保障，這勢必會造成各個規(guī)劃在銜接融合過程中的矛盾沖突。這種狀況不僅有可能造成人大審議文件與專門法律之間的法律效力孰大孰小，而且還會造成三個專門法律相互間在不同環(huán)節(jié)上哪個服從哪個的尖銳問題，這些都有可能在試點(diǎn)過程中的具體事項(xiàng)、內(nèi)容、條款等方面表現(xiàn)出來，導(dǎo)致諸多工作和事項(xiàng)無法推進(jìn)，很多部門和人員無所適從。

第三，規(guī)劃期限不同。目前，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃一般期限為5年，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃大致在10年、15年甚至20年，由于各規(guī)劃期限差別較大，規(guī)劃的目標(biāo)、思路和重點(diǎn)也存在很大差別。如何把短周期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和中長周期的專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)訴求有機(jī)結(jié)合起來，確立長短兼顧、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、思路和重點(diǎn)，確實(shí)是推進(jìn)多規(guī)合一試點(diǎn)中的一項(xiàng)艱巨任務(wù)和挑戰(zhàn)，需要政策和技術(shù)方面的融合。

第四，規(guī)劃技術(shù)路線和方法差異大。長期以來，四個規(guī)劃已經(jīng)各自形成一套相對成熟的規(guī)劃技術(shù)方法和體系，既有定性論證和定量分析，也有綜合性和專業(yè)性指標(biāo)與參數(shù)，還有相對科學(xué)合理的工作流程和程序。下一步如何融合各個規(guī)劃的技術(shù)路線和方法，依托原有各自規(guī)劃的指標(biāo)、參數(shù)、權(quán)重、模型等技術(shù)手段，進(jìn)而確立一套適合多規(guī)合一的技術(shù)方法和體系，這也是試點(diǎn)工作不容忽視的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要多部門、多領(lǐng)域和多技術(shù)的集成探索和創(chuàng)新。