高職院校自主辦學(xué)的法律授權(quán)邊界

武婷婷 解瑞卿

摘要：大學(xué)章程是高校的“基本法”，是對(duì)外昭示自主辦學(xué)權(quán)力范圍的物質(zhì)載體。大學(xué)章程的缺位，會(huì)致使其法人地位存在瑕疵、內(nèi)部建設(shè)無(wú)章可循，更甚者是對(duì)其辦學(xué)自主權(quán)的一種主動(dòng)放棄。通過(guò)對(duì)法律文件的分析解讀，高職院校辦學(xué)自主權(quán)的范圍應(yīng)該包括自主開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)；自主設(shè)置教學(xué)、科研及行政職能部門；自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)等九項(xiàng)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：高職院校；大學(xué)章程；大學(xué)自治；辦學(xué)自主權(quán)

基金項(xiàng)目：江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院院級(jí)重點(diǎn)課題“大學(xué)章程與示范校建設(shè)的多維互進(jìn)”；江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院青年課題“周恩來(lái)法治觀及其當(dāng)代價(jià)值研究”

作者簡(jiǎn)介：武婷婷，女，江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)榻逃姓?；解瑞卿，男，江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榻逃姓ā?/p>

中圖分類號(hào)：G712文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-7747（2015）05-0001-03

作為地方政府主辦的大學(xué)，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)容易受到行政權(quán)力的干涉，而大學(xué)章程是高職院校的對(duì)內(nèi)最高行為規(guī)則，它規(guī)定著大學(xué)正常發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行所必須具備的所有要素，被稱為大學(xué)內(nèi)部的“憲法”，更是高等院校對(duì)外昭示辦學(xué)自主權(quán)的重要載體，所以高職院校若想盡享辦學(xué)自主權(quán)，則必須在明確辦學(xué)自主權(quán)的授權(quán)邊界問(wèn)題的基礎(chǔ)上，盡快依法制定大學(xué)章程。

一、大學(xué)章程的法律性質(zhì)

我國(guó)最早的關(guān)于學(xué)校章程的專著認(rèn)為：“學(xué)校章程是為保證學(xué)校正常運(yùn)行，主要就辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大的、基本的問(wèn)題做出的全面規(guī)范而形成的自律性基本文件?！焙髞?lái)比較代表性的觀點(diǎn)則認(rèn)為：“大學(xué)章程是指為保證學(xué)校自主管理和依法治校，根據(jù)教育法律、法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以條文形式對(duì)大學(xué)的重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定而形成的規(guī)范性文件?！惫P者比較認(rèn)同后一種觀點(diǎn)，即從性質(zhì)上講大學(xué)章程屬于規(guī)范性文件。高職院校作為高等學(xué)校的重要組成部分，其大學(xué)章程的法律性質(zhì)與本科院校相同，在此不再分開(kāi)論述。

（一）高校的授權(quán)行政主體地位

我國(guó)傳統(tǒng)的行政法理論認(rèn)為，行政主體可以分為職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體兩類。當(dāng)然，姜明安教授亦提出第三種行政主體，即依據(jù)自身的章程授權(quán)而取得行政主體地位的其他社會(huì)公權(quán)力組織，筆者雖然對(duì)此種觀點(diǎn)也辯證的支持。高校在實(shí)施法律、法規(guī)授權(quán)的行政行為時(shí)，被視為授權(quán)行政主體早已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如“田勇訴北京科技大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證案”、“劉燕文訴北京大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證案”等行政訴訟案件，都已經(jīng)作為行政訴訟的典型案例廣為人知。那么，高校制定大學(xué)章程的行為是否是法律、法規(guī)授權(quán)的行使行政權(quán)力的行為呢？

通過(guò)對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)的分析，《教育法》規(guī)定：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備章程等基本條件”?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定，“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料”。2011年11月，教育部更是以第31號(hào)令的形式頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，決定“2012年推動(dòng)所有高校全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作，實(shí)現(xiàn)‘政校分開(kāi)”。教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》明確要求：“到2015年，全面形成一校一章程的格局，經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)?！蓖ㄟ^(guò)這些法律文件的要求，我們不難得出這樣的結(jié)論：高校制定大學(xué)章程的行為不但具有法律的授權(quán)，更是法律的要求。而大學(xué)章程是對(duì)大學(xué)的重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定，對(duì)內(nèi)對(duì)外都具有相應(yīng)的約束力，屬于一種權(quán)力行為，所以當(dāng)高校實(shí)施制定大學(xué)章程的行為時(shí)，應(yīng)該看作是授權(quán)行政主體。

（二）大學(xué)章程的制定屬于抽象行政行為

行政行為是行政主體行使行政職權(quán)所作出的能夠產(chǎn)生法律效果的行為。既然高校在實(shí)施制定大學(xué)章程的行為時(shí)應(yīng)被看作授權(quán)行政主體，而其制定大學(xué)章程的行為又具有法律、法規(guī)的授權(quán)，而且大學(xué)章程的一旦公布實(shí)施將對(duì)內(nèi)、對(duì)外都產(chǎn)生一定的影響和相應(yīng)的法律后果，所以高校制定大學(xué)章程的行為也就是一種行政行為。而按照傳統(tǒng)的行政法理論，行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，具體行政行為是針對(duì)特定的行政相對(duì)人所作出的不可反復(fù)實(shí)施的行政行為；抽象行政行為則是指針對(duì)不特定的行政相對(duì)人，做出的可以反復(fù)實(shí)施的行政行為，主要表現(xiàn)為行政立法之外的規(guī)范性文件的制定，通常我們以“規(guī)范性文件”作為抽象行政行為的形式表述。

大學(xué)章程的制定。首先，是行政行為；其次，諸多內(nèi)容是針對(duì)不特定的對(duì)象作出的；又次，作為一項(xiàng)文件可以被反復(fù)適用；最后，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，高等院校顯然不具備行政立法權(quán)，所以高校制定大學(xué)章程的行為就只能看作是一種抽象行政行為。因此，大學(xué)章程其性質(zhì)上就屬于一種規(guī)范性文件。而“無(wú)法律既無(wú)行政”作為一種規(guī)范性文件，就必須具備相應(yīng)的法律依據(jù)，所以在制定大學(xué)章程時(shí)就必須明確相應(yīng)法律授權(quán)的范圍。

二、高職院校大學(xué)章程闕如之反思

（一）高職院校制定大學(xué)章程的現(xiàn)狀

雖然各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章均要求高等院校制定大學(xué)章程，但許多高職院校一般由幾所中專院校合并而成，建校歷史較短，缺乏制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)；許多地方政府在舉辦高職院校的過(guò)程中，為求快、求利，往往憑借特權(quán)經(jīng)過(guò)特殊途徑，繞過(guò)《教育法》先有組織機(jī)構(gòu)和章程，再申辦學(xué)校的程序，申建成功后又面臨諸多具體問(wèn)題需要解決，從而使大學(xué)章程的制定被忽視；還有某些高職院校領(lǐng)導(dǎo)，并不重視大學(xué)章程的制定，認(rèn)為大學(xué)章程是一種可有可無(wú)的東西，甚至認(rèn)為，如果需要的話，組織一批人幾天就可以制定出學(xué)校的章程；此外，法律、法規(guī)、規(guī)章雖然要求制定大學(xué)章程，但規(guī)定的過(guò)于概括，實(shí)施過(guò)程又缺乏必要的監(jiān)督，示范校建設(shè)評(píng)估又沒(méi)有將大學(xué)章程列為評(píng)估的內(nèi)容。如此種種，導(dǎo)致目前高職院校普遍缺乏大學(xué)章程，據(jù)調(diào)查，如湖南省等省份竟然沒(méi)有一所高職院校制定了大學(xué)章程，從全國(guó)來(lái)看制定了大學(xué)章程的高職院校也是屈指可數(shù)。而且，即使制定了大學(xué)章程，其內(nèi)容也往往參照本科院校章程制定，大多雷同。

（二）高職院校章程闕如的不利影響

高職院校制定大學(xué)章程不僅僅是法律、法規(guī)、規(guī)章，以及國(guó)家政策的要求，而且大學(xué)章程對(duì)于明確學(xué)校的獨(dú)立法人地位，保證學(xué)校正常規(guī)范地運(yùn)行和發(fā)展、保護(hù)師生的合法權(quán)益、處理高校與政府、社會(huì)的分權(quán)關(guān)系等都具有重要的意義，所以，大學(xué)章程的缺失會(huì)對(duì)高職院校的發(fā)展帶來(lái)諸多不利影響。

1.法人地位的瑕疵。傳統(tǒng)的法學(xué)理論認(rèn)為，法人是指依法成立，有自己的章程、組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，能夠以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織。組織章程是法人成立必不可少的要素之一，是事業(yè)單位設(shè)立登記必備的審查要件，而且按照《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等法律文件的規(guī)定高職院校的設(shè)立必須首選具備自己的章程。而現(xiàn)實(shí)中許多高職院校沒(méi)有自己的大學(xué)章程，這實(shí)際上使其法人地位存在法律上的瑕疵。而且，這種現(xiàn)象明顯屬于違法行為，只是囿于現(xiàn)在法律實(shí)施的監(jiān)督檢查不到位，才使這種現(xiàn)象得以存續(xù)，從目前的趨勢(shì)來(lái)看，特別是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》出臺(tái)之后，高職院校完善章程建設(shè)工作必將被教育主管部門所重視。

2.內(nèi)部建設(shè)無(wú)章可循。大學(xué)章程實(shí)際上起到的是一種“憲法”的作用，它規(guī)定著大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)和管理體制、財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理、大學(xué)教職員工的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)等諸多內(nèi)容。大學(xué)章程依法制定，其他學(xué)校內(nèi)部發(fā)規(guī)章制度依大學(xué)章程制定。現(xiàn)實(shí)中，許多高職院校沒(méi)有大學(xué)章程，但并不缺乏內(nèi)部管理的規(guī)章制度。這就存在一個(gè)邏輯上問(wèn)題，大學(xué)章程作為其他管理制度的“母法”，當(dāng)這個(gè)“母法”尚不存在，試問(wèn)其他管理制度由何而生？由此導(dǎo)致的結(jié)果必將是隨機(jī)、散亂的“就事論事”式制定一系列制度文件，不利于學(xué)校的規(guī)范運(yùn)行。

3.自主辦學(xué)權(quán)受到影響。大學(xué)章程是大學(xué)文化和大學(xué)精神的載體，是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)固的保證。它遵循和彰顯了大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的大學(xué)理念是大學(xué)最根本的規(guī)范性文件，具有準(zhǔn)法律規(guī)范效應(yīng)。大學(xué)章程作為一項(xiàng)規(guī)范性文件，首先被要求應(yīng)該依法制定，其次鑒于行政行為公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的四重效力，其對(duì)內(nèi)和對(duì)外的效力都應(yīng)該受到相應(yīng)尊重。“大學(xué)章程通過(guò)一定的立法程序或政府審核程序，實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府之間基于對(duì)公共利益的共同認(rèn)識(shí)，協(xié)商實(shí)際政策的目的，為厘清大學(xué)與政府、社會(huì)的關(guān)系提供了準(zhǔn)繩，從而明確大學(xué)的自治空間和自治權(quán)?！彼?，大學(xué)章程規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容實(shí)際上正是高校處理其與政府、社會(huì)、以及內(nèi)部各種關(guān)系的依據(jù)，也是其對(duì)外昭示自主辦學(xué)權(quán)力范圍的物質(zhì)載體，有利于排除政府和社會(huì)各種權(quán)力對(duì)于學(xué)校自主辦學(xué)的干預(yù)，而缺乏大學(xué)章程，從某種意義上講，實(shí)際上就是在主動(dòng)放棄辦學(xué)自主權(quán)。

三、高職院校辦學(xué)自主權(quán)的法定范圍

高校辦學(xué)自主權(quán)源于法律授權(quán)，并以大學(xué)章程對(duì)外昭示。大學(xué)章程中的諸多內(nèi)容，都是高校辦學(xué)自主權(quán)的體現(xiàn)。然而，對(duì)于高職院校而言，大學(xué)章程到底應(yīng)該規(guī)定哪些屬于其辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容，這就需要對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律文件的規(guī)定進(jìn)行分析歸納。

（一）大學(xué)章程的一般內(nèi)容要素

雖然現(xiàn)行法律文件不乏對(duì)大學(xué)章程的規(guī)定，這一點(diǎn)在前文中早已敘及，但真正諸如《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律中都是綱領(lǐng)性的提及學(xué)校應(yīng)該制定章程，至于章程的具體內(nèi)容應(yīng)該包含哪些具體內(nèi)容則并未詳細(xì)提及。真正系統(tǒng)規(guī)定大學(xué)章程的具體內(nèi)容和制定規(guī)則的，則是2012年教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》這一部門規(guī)章，所以本文主要針對(duì)該《辦法》展開(kāi)分析。按照該《辦法》的規(guī)定，大學(xué)章程的內(nèi)容應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）學(xué)校的標(biāo)識(shí)；（2）學(xué)校的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、發(fā)展定位，培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)方向；（3）學(xué)校的辦學(xué)層次、規(guī)模；（4）學(xué)校的主要學(xué)科門類；（5）學(xué)校的教育類型；（6）學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織架構(gòu)、財(cái)產(chǎn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用等制度；（7）師生的權(quán)利與義務(wù)；（8）章程制定修改程序；（9）學(xué)校的分立、合并及終止事由；（10）學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制；（11）職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等制度；（12）學(xué)校與相關(guān)社會(huì)組織關(guān)系等學(xué)校認(rèn)為必要的事項(xiàng)，以及《辦法》注明的需要在章程中規(guī)定的重大事項(xiàng)。①

（二）高職院校的具體辦學(xué)自主權(quán)

以上內(nèi)容是大學(xué)章程中的全部要素，有些并不涉及辦學(xué)自主權(quán)的問(wèn)題，而高職院校的辦學(xué)自主權(quán)的授權(quán)范圍，按照《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下九個(gè)方面：（1）高職院?？梢愿鶕?jù)自己的辦學(xué)特色和辦學(xué)目標(biāo)制定相應(yīng)的，與教學(xué)、科研、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)相關(guān)的具體制度。自主開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)；（2）設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。高職院校可以根據(jù)學(xué)校發(fā)展的需要，結(jié)合市場(chǎng)需求自主調(diào)整學(xué)科和專業(yè)，但要根據(jù)各省級(jí)教育主管部門的要求進(jìn)行備案或?qū)徟?；?）各高職院?？梢愿鶕?jù)招生情況的需要，制訂招生方案，調(diào)節(jié)系科招生比例，確定選拔學(xué)生的條件、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和程序；（4）為滿足學(xué)校有序、健康、規(guī)范發(fā)展的需要，各高職院?？梢宰灾髦朴唽W(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施；（5）為更好地實(shí)施內(nèi)部管理，便于政令暢通、提高行政效率和教學(xué)科研水平，各高職院校可以自主設(shè)置教學(xué)、科研及行政職能部門；（6）為最大程度調(diào)動(dòng)教職工的工作積極性，科學(xué)利用學(xué)校內(nèi)部資源，各高職院?？梢宰灾鞔_定內(nèi)部收入分配原則；（7）為保證學(xué)校的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮高水平人才的“智源”優(yōu)勢(shì)，各高職院校課自主制定招聘、管理和使用人才的辦法；（8）為最大限度的物及其用、財(cái)盡其用，更好實(shí)現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)目的，各高職院?？梢宰灾髦贫▽W(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)的使用與管理辦法；（9）社會(huì)服務(wù)、社會(huì)合作等其他學(xué)?？梢宰灾鳑Q定的重大事項(xiàng)。

注釋：

①參見(jiàn)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第七條至第十五條。

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[責(zé)任編輯秦濤]