中小城市新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展思考

張文輝

【摘要】新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大確定的重大國家戰(zhàn)略，是穩(wěn)增長、轉方式、調結構的重要途徑。在城鎮(zhèn)化建設過程中，大、中、小城市所發(fā)揮的作用是不同的。中小城鎮(zhèn)是推進國家城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的基礎，是拉動地區(qū)經(jīng)濟增長的關鍵所在，那么什么又是助推城鎮(zhèn)化進程的不可或缺的因素呢？是產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)是構成城市實力的基礎，產(chǎn)業(yè)強則城市充滿活力和競爭力。放眼當今世界、全中國的經(jīng)濟強市，無一不是具備了有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)的升級和社會的轉型既是城市發(fā)展的動力所致，同時也蘊藏著巨大的能量，帶動著經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展，這也是“產(chǎn)城結合、以產(chǎn)興城”之意。只有將城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)相輔相成地結合發(fā)展，讓產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化的驅動和支撐，不斷推進城鎮(zhèn)化進程。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；中小城鎮(zhèn)；以人為本；土地經(jīng)濟

一、上層政策設計為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化保駕護航。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設總要在一個范疇內(nèi)進行，那么這個范疇就是政策設計，只有定好了方向，選對了路才能讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化有序進行。

很多的大型企業(yè)在上新項目之初首先聘用咨詢公司來分析研究項目的可行性，那么政府對于地方政策設計是不是也可以進行效仿，聘請專業(yè)咨詢公司（智庫）提供經(jīng)濟咨詢服務（包括經(jīng)濟形勢、經(jīng)濟戰(zhàn)略、規(guī)劃層面的宏觀咨詢服務，產(chǎn)業(yè)及專項領域的中觀層面的咨詢服務，項目科研規(guī)劃設計層面的微觀經(jīng)濟研究咨詢服務）和社會發(fā)展咨詢服務（包括社會基礎層面的宏觀研究咨詢，生態(tài)、環(huán)境、城市、土地、科教文衛(wèi)體等領域的專項中觀層面研究咨詢，項目設計層面的微觀咨詢服務），為地方量身定制相應的政策，如產(chǎn)業(yè)定位研究、城市定位等，使地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設在正確的政策引領下避免重復建設和無序發(fā)展而有的放矢。

二、城鎮(zhèn)化必須靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展來作為推手。

縱觀上海等沿海發(fā)達城市群的城鎮(zhèn)化進程，無不反映了產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的有力支撐，也就是說城鎮(zhèn)化是城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。作為塔城地區(qū)首先要根據(jù)所轄縣市實際資源稟賦實施差別化產(chǎn)業(yè)政策，“一城一特色”來引領發(fā)展。那么作為內(nèi)陸小城市的烏蘇又應該怎樣來“以產(chǎn)興城”？

1.因地制宜，以完備的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力。應科學選擇具有較強經(jīng)濟帶動性的主導產(chǎn)業(yè)，同時也要支持農(nóng)業(yè)和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

通過打造產(chǎn)業(yè)鏈，聚集資源要素，開發(fā)下游產(chǎn)品，并進行集群式的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；瘮U張。如昆山開發(fā)區(qū)形成了電子信息、精細化工等產(chǎn)業(yè)集群，完成出口總額113.1億美元。

應以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)推動城市的跨越式發(fā)展。如無錫城市以新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保為產(chǎn)業(yè)重點，實施“530”計劃，使無錫成為中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)基地。

2.完善產(chǎn)業(yè)配套建設，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)強勁的發(fā)展提供有力保障。在新城區(qū)建設中，應加大生產(chǎn)性服務業(yè)的開發(fā)。所謂生產(chǎn)性服務業(yè)就是包括物流保稅、融資擔保、商務中介等為生產(chǎn)者提供服務，介于第二、第三產(chǎn)業(yè)兼具服務職能和經(jīng)營職能的新型產(chǎn)業(yè)。同時要構筑產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。通過創(chuàng)業(yè)中心、孵化中心，強化產(chǎn)品與技術創(chuàng)新；發(fā)揮財稅扶持政策，加大科技投入；創(chuàng)辦產(chǎn)學研基地，引進重點企業(yè)和高層人才。中關村就是依托其科技資源優(yōu)勢、創(chuàng)新人才優(yōu)勢，提出“一區(qū)多園”和“兩城兩帶”的規(guī)劃思路，成為第一個“國家級”人才特區(qū)和我國體制機制創(chuàng)新的試驗田，被譽為“中國的硅谷”。

3.實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，并加強設施投入，實現(xiàn)城市人口空間重構與功能整合。產(chǎn)業(yè)集聚是推進城鎮(zhèn)化的有效動力。產(chǎn)業(yè)集聚就是企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構建。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)還有一個顯著的效果，那就是農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移，即產(chǎn)業(yè)集聚的大量用工需求，其本身就是一個巨大的勞動力吸納市場，通過勞動力轉移實現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化。正如中國產(chǎn)業(yè)集聚研究專家楊建國所說，“產(chǎn)業(yè)、人口和新型城鎮(zhèn)化是個鐵三角，缺一不可，而產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將這三者很好地結合起來，并形成良性互動?！?/p>

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的形成必然要求城市要實現(xiàn)交通、管網(wǎng)、水電、通信等基礎設施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互銜接，形成功能互補和資源共享的基礎設施建設格局。另外，要合理規(guī)劃職工公寓、食堂、醫(yī)院、學校以及休閑娛樂等與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應的公共服務項目，以“保姆式”服務保障企業(yè)心無旁騖地抓生產(chǎn)。上海臨港新城通過花園住宅、金融系統(tǒng)、海關商檢、高校學府等項目的落實，統(tǒng)籌了生產(chǎn)、生活功能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)布局打造了優(yōu)質環(huán)境。

目前，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展狀況也已經(jīng)成為考察一個經(jīng)濟體，或其中某個區(qū)域和地區(qū)發(fā)展水平的重要指標。因此，我們要根據(jù)烏蘇實際，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)以保護生態(tài)脆弱區(qū)，探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能形成的集聚模式， 研究產(chǎn)業(yè)之間的“相生相克”，走“以產(chǎn)興城”之路，因地制宜，以完備的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系來提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，進而加快城鎮(zhèn)化進程。

4.打造現(xiàn)代化服務業(yè)新格局，推進產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)布局的融合互動。以現(xiàn)代服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)憑借其資源密集型和技術密集型等特點，必將成為城鎮(zhèn)化的主導力量。隨著大量的餐飲、購物、金融、地產(chǎn)等新興產(chǎn)業(yè)應運而生，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平大力提振，并形成強大的產(chǎn)業(yè)支撐，促使產(chǎn)業(yè)重點由傳統(tǒng)的制造業(yè)逐步向集約化、高新化的現(xiàn)代服務業(yè)轉型?？梢员局爸鞴サ诙a(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化提高第一產(chǎn)業(yè)”的思路，不斷優(yōu)化三產(chǎn)結構。總之，打造城市現(xiàn)代服務業(yè)新格局，有利于城市設施、服務體系和城市功能得以完善，全面促進產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)布局的融合互動。

5.立足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，科學制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的融合規(guī)劃。新時期的城市發(fā)展要堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的協(xié)調互動。一方面，要立足于區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展，加強城鎮(zhèn)建設與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)配套完善的結合。另一方面，要突出規(guī)劃的前瞻性，從更大的時間跨度和空間氛圍來研究城市的功能布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障城市發(fā)展與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的有機融合。

三、城鎮(zhèn)化最終應為“人的城鎮(zhèn)化”。

截至2012年我國城鎮(zhèn)化水平中常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.3%（摘自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》），說明在中國普遍存在過度城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)業(yè)轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

新型城鎮(zhèn)化的核心應是以人為本，關注人的需求、關注民生、關注發(fā)展質量。提升城鎮(zhèn)化質量的基本路徑應是城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚相協(xié)調；民生發(fā)展與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務供給相協(xié)調；擴展速度、空間規(guī)模與政府服務能力的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調；開發(fā)強度與環(huán)境容量的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會和諧相協(xié)調；發(fā)展過程中各社會階層的融合與利益共享。

從沿海大城市的“城市病“反觀西部，作為小城市，在走城鎮(zhèn)化之路時，應由偏重城市物質形態(tài)的擴張轉向滿足人的需求、促進人的全面發(fā)展轉變；由偏重數(shù)量規(guī)模增加向更注重質量內(nèi)涵提升轉變；由偏重經(jīng)濟發(fā)展轉向更注重經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展；由偏重城市發(fā)展轉向注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。也就是更多地關注生態(tài)的承載能力，關注農(nóng)民”市民化“過程需要的城市公共資源（包括基礎設施、教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等等）的配給、關注公共服務設施的完善程度，關注城市文化內(nèi)涵的構建與延續(xù)。

四、破解后土地經(jīng)濟時代挑戰(zhàn)。

1.重視舊城功能提升與有機更新，挖掘存量土地價值。沒有一個城市可以永久地擴張下去，因此地方政府盤活存量土地顯得非常必然。存量土地資產(chǎn)包括拍而不用的土地、空置園區(qū)和利用率低下的基礎設施。早在去年底的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，中央就提出要“嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率“，更加關注土地的利用效率。因此，城市用地供應結構必然會從以新增建設為主逐步過渡到存量土地為主。三、四線城市在招商引資時，多以低地價來吸引客商，間接助長了用地粗放擴張，我們?yōu)跆K市也存在這樣的問題，是否可以對空置、閑置土地進行清理后重新進行規(guī)劃，同時對各類性質土地明確土地開發(fā)強度。

2.轉變以土地財政為主的投融資模式，營造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。過去的二十年，房地產(chǎn)業(yè)對其他實業(yè)產(chǎn)生了嚴重的擠出效應，這樣的一業(yè)獨大必然是不可持續(xù)的。對于地方政府而言，需要從“唯房地產(chǎn)馬首是瞻“轉向培養(yǎng)多元實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培養(yǎng)，是一個系統(tǒng)工程，包括基礎設施、公共服務配套的完善。更為重要的還是軟環(huán)境的建設，空氣質量、交通成本、中小企業(yè)的稅收壓力，甚至房價的高低都構成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟環(huán)境。那么對于我們這樣的西部小城市，什么樣的產(chǎn)業(yè)才最具有生命力呢？是仿效上海這樣的大城市的發(fā)展模式，對總部經(jīng)濟企業(yè)大開綠燈，同時大力發(fā)展高端商務、金融業(yè)這樣的高大上產(chǎn)業(yè)，顯然這是不可行的，因為這些產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需的人才、資金和技術，只可能存在于一、二線城市。那么小城市最具生命力的應該是根植于當?shù)氐摹霸鷳B(tài)企業(yè)“，是中小型企業(yè)，是本地的企業(yè)家，用本土的工人，本土的資源，這些才是重點扶持的對象，因為，這種鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)與當?shù)氐馁Y源條件、環(huán)境條件、人文條件的整合度最高，或許只有這樣的原汁原味的原生態(tài)產(chǎn)業(yè)才是特色、特別、無可取代，是地方持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。

沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)普遍存在土地資源的緊張，土地資源的不可再生預示著土地價格的不斷上漲。在后土地經(jīng)濟時代，城市是一種資產(chǎn)，城市資產(chǎn)也是可以運營的。如果我們把城市看作一個系統(tǒng)的話，城市資產(chǎn)就是由土地、建筑、各類設施、管理、文化等各子系統(tǒng)組成，各個系統(tǒng)如果運營得當，都可以增加城市資產(chǎn)的價值，這就是后土地經(jīng)濟時代城市經(jīng)濟的資產(chǎn)公式。隨著土地財政模式漸漸走向盡頭，城市化不再僅僅是圈地賣地蓋房子，城市化的重心需要從建設轉向管理和效率；后土地經(jīng)濟的核心概念就是要在存量上謀發(fā)展，在管理上要效益，在服務上求改善。從粗放的城市化，向綠色、智慧、人文城市發(fā)展。

一個地方的城市規(guī)劃設計及建設開發(fā)理念必須尊重、挖掘、體現(xiàn)當?shù)氐臍v史沉淀、自然風貌、世俗人情和民生需求。烏蘇市要從單純的城市功能布局轉變到優(yōu)化城市功能、塑造城市特色、打造城市品牌相結合上來，要將開發(fā)利用與生態(tài)保護、文化傳承相結合上來，引入“生態(tài)城市”理念、注重“鄰里關系“，提煉文化內(nèi)涵，彰顯城市的獨特個性。

最后，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，要堅持產(chǎn)城一體、產(chǎn)城共榮的理念，強化城市對產(chǎn)業(yè)的服務功能，增強產(chǎn)業(yè)對城市的支撐作用，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設、城市環(huán)境相輔相成、相互促進、相互推動、相得益彰。同時，為達到“以產(chǎn)興城”和“人的城鎮(zhèn)化”的目的，我們更需要的是讓城鎮(zhèn)化政策設計、城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃同步來做，因此，不斷改進城市規(guī)劃流程，讓設計單位能進行過程性的動態(tài)規(guī)劃，讓編制和落實長期互動。