論述土地開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)

張超

【摘要】土地資源是人類賴以生存的重要基礎(chǔ)，而我們國(guó)家是農(nóng)業(yè)大國(guó)，做好土地開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)工作是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保證。因此，我們必須充分了解土地開(kāi)發(fā)的主要內(nèi)容，針對(duì)當(dāng)前土地資源利用現(xiàn)狀，制定有效的耕地保護(hù)措施，是當(dāng)前土地管理部門工作的重要內(nèi)容。本文針對(duì)有關(guān)土地開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)方面的問(wèn)題進(jìn)行了探討，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高土地資源的有效利用。

【關(guān)鍵詞】土地開(kāi)發(fā)；耕地；保護(hù)

一、土地開(kāi)發(fā)的主要內(nèi)容

土地開(kāi)發(fā)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面

第一，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整；

第二，提高土地利用率。提高土地利用率是當(dāng)今乃至未來(lái)都要遵循的土地利用原則，由于歷史原因，我國(guó)部分土地還存在粗放管理現(xiàn)象，土地浪費(fèi)非常嚴(yán)重，所以要對(duì)土地進(jìn)行集約化利用管理，提高土地利用率；

第三，加強(qiáng)道路、溝渠以及林網(wǎng)等綜合建設(shè)。要合理規(guī)劃道路、溝渠以及林業(yè)的建設(shè)；

第四，合理規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)。農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃是一個(gè)艱巨的任務(wù)，尤其是東北農(nóng)村，居民居住網(wǎng)點(diǎn)比較分散，占用土地面積較大，土地浪費(fèi)現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。這部分土地需要進(jìn)行開(kāi)發(fā)，回歸農(nóng)田；

第五，恢復(fù)利用廢棄土地；

第六，在保護(hù)自然環(huán)境的情況下，可適度開(kāi)發(fā)宜農(nóng)土地資源。

在人類發(fā)展過(guò)程中，人與自然環(huán)境矛盾日益尖銳，所以要在人、自然和諧共處的情況下開(kāi)發(fā)利用宜農(nóng)土地資源，擴(kuò)大我國(guó)農(nóng)村土地生產(chǎn)力和生產(chǎn)范圍，保證我國(guó)糧食安全。

二、土地資源利用現(xiàn)狀及問(wèn)題

針對(duì)目前來(lái)說(shuō)，人口、土地資源、糧食、能源和環(huán)境等組合而來(lái)的多元化結(jié)構(gòu)已經(jīng)在一定程度上逐步發(fā)展成為現(xiàn)代人際關(guān)系的內(nèi)涵，對(duì)資源環(huán)境以及人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡與協(xié)調(diào)進(jìn)行不斷的探索，但是當(dāng)前比較重要的是，我國(guó)在耕地保護(hù)和土地開(kāi)發(fā)方面，在一定程度上存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、土地資源數(shù)量方面

近些年來(lái)，由于科技水平在一定程度上出現(xiàn)大幅度的攀升，土地資源的利用進(jìn)一步取得了前所未有的突破性進(jìn)展，同時(shí)我們也應(yīng)該清醒地意識(shí)到，土地資源的數(shù)量是非常有限的，不容忽視。通過(guò)相關(guān)實(shí)踐表明，如果人均耕地資源和人均土地資源的占有量一直處于持續(xù)下降的趨勢(shì)，人地矛盾也就會(huì)越來(lái)越明顯。

2、土地資源的質(zhì)量問(wèn)題

由于水土資源存在著不平衡性，在一定程度上成為我國(guó)土地資源的最大特征之一，為了能夠最大限度地減少土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)以及難度，對(duì)土地資源生產(chǎn)潛力進(jìn)行更好地發(fā)揮，由于水土資源的不平衡性以及地區(qū)存在的差異性，應(yīng)該在一定程度上引起有關(guān)方面的足夠重視，在某種程度上說(shuō)，管理是否到位，很大程度上對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)工作能否順利開(kāi)展起著決定性的作用。

三、當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)之間存在的矛盾

“中央政府是以增加全社會(huì)福利水平為出發(fā)點(diǎn)，而地方政府則是以地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)謀求其向上級(jí)的政績(jī)顯示，農(nóng)民的出發(fā)點(diǎn)是個(gè)人利益的最大化?！备鱾€(gè)主體有著不一樣的出發(fā)點(diǎn)，也就是說(shuō)在它們進(jìn)行具體的決策時(shí)，存在不一樣的決策動(dòng)機(jī)和過(guò)程，從而導(dǎo)致了它們?cè)谛袨樯系牟町?。而也因此讓它們?cè)诟乇Ｗo(hù)中遇到了困境與問(wèn)題。

1、中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護(hù)制定了一系列強(qiáng)勢(shì)的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對(duì)土地財(cái)政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅(qū)動(dòng)，會(huì)運(yùn)用它比中央政府更加靈活變通這一特點(diǎn)，減弱各項(xiàng)政策在當(dāng)?shù)氐挠行?，以保證地方政府在收入和政績(jī)上的利益最大化。

這樣一來(lái)，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護(hù)手段在地方政府的應(yīng)變之下被架空，地方政府成了土地實(shí)際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無(wú)法通達(dá)，從而無(wú)法對(duì)耕地形成有效保護(hù)。

2、集體的界定不清晰

《憲法》規(guī)定我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有。但是并沒(méi)有明確指出是哪一級(jí)集體，而在不同的法律文件中對(duì)此又做出相互矛盾的解釋，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有制主體虛化，從而不能發(fā)揮集體在耕地保護(hù)中應(yīng)有的作用。在于地方政府的博弈中沒(méi)有真正的主導(dǎo)力量，處于弱勢(shì)地位，在對(duì)待征地的問(wèn)題上缺乏真正的發(fā)言權(quán)。

3、農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知和意愿不足

耕地歷來(lái)是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對(duì)于土地的感情，被認(rèn)為是耕地保護(hù)最重要的主體，是耕地保護(hù)最后的一道防線。然而，根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民雖然普遍認(rèn)同對(duì)耕地需要實(shí)施必要的保護(hù)，但對(duì)于相關(guān)的政策卻缺乏了解，而在承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農(nóng)田這一概念都不清楚。

農(nóng)民的出發(fā)點(diǎn)是追求個(gè)人利益的最大化，然而如今農(nóng)民耕作所得卻并不能達(dá)到他們的預(yù)期的收益，從事非農(nóng)生產(chǎn)反而能獲得比耕地更高的收益，農(nóng)民也就不可能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，缺乏保護(hù)耕地的積極性。

四、如何讓耕地保護(hù)各主體更好的發(fā)揮作用

從前面的分析可以看出，農(nóng)民認(rèn)同耕地保護(hù)的必要性，但是他們對(duì)耕地保護(hù)的政策缺乏了解，并且沒(méi)有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒(méi)有保護(hù)耕地的正面激勵(lì)，反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發(fā)揮作用，需要進(jìn)行必須的改進(jìn)。

1、改革地方政府考核指標(biāo)

地方政府的政績(jī)考核是硬指標(biāo)而耕地保護(hù)則是軟性的指標(biāo)，在分稅制與追求漂亮政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)下，必然會(huì)優(yōu)先考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而不是保護(hù)耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視耕地保護(hù)也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對(duì)地方政府進(jìn)行有效的激勵(lì)。改革考核指標(biāo)，把耕地保護(hù)也納入政績(jī)考核中，并且其重要性不低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核權(quán)重。讓地方政府內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的運(yùn)籌抉擇，得出符合實(shí)際情況的最優(yōu)解。同時(shí)要轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能依賴于土地買賣。

2、提高農(nóng)民收益，激發(fā)農(nóng)民積極性

作為耕地保護(hù)的最后一環(huán)，也是最重要的一環(huán)，農(nóng)民的認(rèn)知和意愿是非常重要的。而農(nóng)民追求個(gè)人利益最大化的出發(fā)點(diǎn)也就決定了要提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性必須從提高農(nóng)民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問(wèn)題的。應(yīng)該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民以及用于被征地地區(qū)剩余耕地的資本投入，免費(fèi)為農(nóng)民提高耕地的質(zhì)量，提升耕作水平，讓農(nóng)民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農(nóng)民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應(yīng)該建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)分級(jí)與耕地耕作水平相掛鉤的機(jī)制。擁有耕地的農(nóng)戶都可以進(jìn)行投保，而每戶農(nóng)民的耕地，自家進(jìn)行商議，投保給家中確定的一個(gè)人一定的耕地?cái)?shù)。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對(duì)應(yīng)投保人較高或較低等級(jí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)評(píng)級(jí)，影響最終的養(yǎng)老金額發(fā)放。

這樣的增值收益分配和養(yǎng)老保險(xiǎn)分級(jí)與耕地掛鉤勢(shì)必讓農(nóng)民在耕地保護(hù)中表現(xiàn)的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護(hù)。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的發(fā)展以及工程建設(shè)的不斷增多，對(duì)于耕地資源的需求與日俱增，但是有限的土地資源不允許我們隨意浪費(fèi)每一寸土地。因此，必須妥善處理土地開(kāi)發(fā)與耕地保護(hù)中各方之間的矛盾與關(guān)系，嚴(yán)格土地管理制度，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展之理念，更好的促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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