我國PM2.5的污染現(xiàn)狀分析及法律解決措施

鄔偉杰 戎寒 郭圓圓

摘 要：近年來隨著環(huán)保意識的逐步提高，人們對于環(huán)境質(zhì)量越來越關(guān)注，但是霧霾、PM2.5等環(huán)境問題卻嚴(yán)重刺激了公眾的神經(jīng)。人們對營造良好的生活環(huán)境的呼聲越來越高，為了緩減PM2.5帶來的大氣污染，本文主要通過分析我國PM2.5的現(xiàn)狀得出健全和完善與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)、建立健全地方政府的環(huán)保問責(zé)制、健全和完善環(huán)境公益訴訟制度等相應(yīng)的法律解決措施。

關(guān)鍵詞：PM2.5;環(huán)境污染;法律措施

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0136-02

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一系列的環(huán)境問題也隨之而來，近幾年霧霾、PM2.5等環(huán)境問題嚴(yán)重影響了人們的正常生活，人們更加開始意識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性。十八大報(bào)告明確指出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì);是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措;是建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會的必然選擇;是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變增長方式的必經(jīng)之路;也是維護(hù)中華民族長遠(yuǎn)利益的必然要求。

一、PM2.5的概述

（一）PM2.5簡介

PM為英文particulate matter的縮寫，翻譯成中文叫作顆粒物。PM2.5是指大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，有時(shí)也被稱作入肺顆粒物。我們?nèi)粘３Ｒ姷撵F霾天氣大多數(shù)情況下就是由PM2.5造成的。雖然PM2.5在大氣中的含量極少，但是，由于質(zhì)量小，攜帶病毒及有害物質(zhì)時(shí)間長、傳輸渠道多樣、移動距離較遠(yuǎn)、對人體造成的危害較大，PM2.5的確是名副其實(shí)的隱形殺手！

（二）PM2.5產(chǎn)生的原因

PM2.5的產(chǎn)生來源分為自然來源和人為來源。其中，人為排放占據(jù)主要地位，直接來源包括：化石燃料（煤、汽油、柴油）的燃燒、生物質(zhì)（秸稈、木柴）的燃燒、垃圾焚燒等。間接來源包括：道路揚(yáng)塵、建筑施工揚(yáng)塵、工業(yè)粉塵、廚房煙氣。自然來源包括：風(fēng)揚(yáng)塵土、火山灰、森林火災(zāi)、漂浮的海鹽、花粉、真菌孢子、細(xì)菌。

二、我國PM2.5的污染現(xiàn)狀

（一）污染現(xiàn)狀

2011年10月以來，包括京滬在內(nèi)的我國多地持續(xù)出現(xiàn)大霧天氣，嚴(yán)重影響了居民的日常生活，引發(fā)了網(wǎng)民對空氣質(zhì)量問題給健康帶來危害的擔(dān)憂，也讓一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的詞匯進(jìn)入公眾視野。11月17日，針對“PM2.5”，社會高度關(guān)注的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正式二次征求意見。國家環(huán)保部表示，兩次意見稿最大的差異是將PM2.5、臭氧（8小時(shí)濃度）納入常規(guī)空氣質(zhì)量評價(jià)，并且收緊了PM10、氮氧化物等標(biāo)準(zhǔn)限值，提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有效性要求。新標(biāo)準(zhǔn)可能于2016年全面實(shí)施，也就是說，起碼還要再等4年。2011年入秋以來，美國大使館每天定時(shí)播報(bào)的空氣質(zhì)量狀況，讓北京繼倫敦之后再獲“霧都”之稱。其中一個(gè)最重要因素，就是大氣懸浮物中的細(xì)粒子PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)。研究表明，可吸入顆粒物PM10已成為我國近些年城市大氣污染的首要污染物，而PM10組分中，PM2.5平均占到50%～80%。PM2.5又主要來自機(jī)動車尾氣塵、燃油塵、硫酸鹽、餐飲油煙塵、建筑水泥塵、煤煙塵和硝酸鹽等。

（二）關(guān)鍵問題分析

造成我國PM2.5的污染現(xiàn)狀有很多種原因，其中主要的表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)不完善

我國是一個(gè)發(fā)展中國家，很長一段時(shí)間內(nèi)，國家只是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽視了環(huán)境保護(hù)的問題，因此，我國的環(huán)境法出臺得比較晚，在我國《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的23年以來，盡管這部法律在環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮了很重要的作用。但是，基于《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)時(shí)的出臺背景來看，在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面，這部法律還有很多做得不到位的地方，因此被認(rèn)為是當(dāng)代中國執(zhí)行效果最差的法律之一。而且當(dāng)時(shí)制定《環(huán)境保護(hù)法》的時(shí)候，環(huán)境污染問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在這么嚴(yán)重，有些法律法規(guī)不能適應(yīng)當(dāng)下治理環(huán)境污染的要求，就好比現(xiàn)在新出現(xiàn)的PM2.5問題，當(dāng)時(shí)的法律就沒有做出有關(guān)的規(guī)定。

2.部分地方政府環(huán)保責(zé)任的缺失

環(huán)保法賦予了地方政府管理地方環(huán)境的一系列問題，可是在實(shí)踐中，地方政府行政不作為的情況卻比比皆是。政府環(huán)保行政不作為的形式多種多樣，最主要的，地方政府環(huán)保責(zé)任缺失主要表現(xiàn)為兩類：一類是觀念型缺失，一類是利益型缺失。

觀念型環(huán)保責(zé)任的缺失是受到了長期形成傳統(tǒng)觀念的影響，一些地方政府為了使本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，竟然不惜以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境為代價(jià)。在這樣觀念的影響下，肯定會出現(xiàn)忽視環(huán)境保護(hù)來加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，因此，在以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也是后患無窮。

利益型環(huán)保責(zé)任的缺失只要是部分地方政府為了當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧環(huán)境的保護(hù)，甚至不惜以犧牲環(huán)境作為代價(jià)來發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。這樣單純的為了發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，而忽視了環(huán)境保護(hù)，只顧眼前的一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)利益，而忽視了長遠(yuǎn)的利益，勢必會在長期的發(fā)展過程中受到環(huán)境問題帶來的困擾。

3.環(huán)境公益訴訟制度不健全

環(huán)境公益訴訟是指在環(huán)境遭到破壞的時(shí)候，公民、法人或者其他組織以自己的名義向人民法院提起民事訴訟的一種訴訟方式。針對公益訴訟，我國在《民事訴訟法》中做出了相關(guān)的規(guī)定，但是仍然存在當(dāng)事人適格問題的限制。我國的《民事訴訟法》對原告的適格問題做出了明確規(guī)定，其中的規(guī)定是：和案件存在直接利害關(guān)系的人或組織才可以提起。那么問題就出現(xiàn)了，很多和自己沒有利害關(guān)系的人看到環(huán)境被污染破壞的情況也就不能或者不愿意提起訴訟了。因此，這樣的規(guī)定從根本上解決不了問題。

此外，環(huán)境損害還有一些獨(dú)有的特征，就比如，環(huán)境損害在短時(shí)間內(nèi)是不可以發(fā)現(xiàn)的，經(jīng)過很長的一段時(shí)間才能發(fā)現(xiàn)，由于在環(huán)境損害和環(huán)境危害之間常常會介入一些其他因素。因此，在認(rèn)定二者因果關(guān)系的時(shí)候就會出現(xiàn)一些問題，當(dāng)環(huán)境問題是由多家損害方造成時(shí)，且造成侵害的原因也都不相同時(shí)，這時(shí)就很難判斷到底是哪一方造成了環(huán)境損害，造成損害的程度怎樣。此外，受到很多其他客觀因素的影響和限制，許多環(huán)境損害短時(shí)間內(nèi)很難確定，但是在《民事訴訟法》中則規(guī)定申請賠償?shù)膿p害必須是能夠確定的，這在無形中就增加了環(huán)境公益訴訟的難度。

三、解決我國PM2.5問題的法律措施

解決我國PM2.5帶來的環(huán)境問題有很多種解決辦法，從法律方面來講，主要有以下幾種解決措施。

（一）健全和完善與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)

就目前而言，首先就是要更好地貫徹和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)內(nèi)容，將《環(huán)境保護(hù)法》的具體內(nèi)容落到實(shí)處，不僅僅是停留在書面的規(guī)定。其次要把《大氣污染防治法》的各項(xiàng)措施落實(shí)到位，可以在其中增設(shè)關(guān)于PM2.5的污染防治措施，對如何應(yīng)對PM2.5帶來的環(huán)境問題應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定。同時(shí)，還要進(jìn)一步落實(shí)《環(huán)境影響評價(jià)法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律，從源頭上控制污染，促進(jìn)新能源的使用和加大對新能源的利用。此外，相關(guān)地方政府也應(yīng)當(dāng)制定與環(huán)境有關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章，尤其是受PM2.5影響嚴(yán)重的城市，比如北京、河北這些省市，更應(yīng)當(dāng)制定出臺相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章來緩減PM2.5帶來的環(huán)境污染問題。

（二）建立健全地方政府的環(huán)保問責(zé)制

所謂環(huán)保問責(zé)制，就是依照相關(guān)程序?qū)Ξ?dāng)?shù)氐沫h(huán)保負(fù)責(zé)人進(jìn)行考察，針對其行政不作為的情況進(jìn)行認(rèn)定，根據(jù)責(zé)任的大小對其進(jìn)行相關(guān)責(zé)任的追究。要對相關(guān)責(zé)任主體追究責(zé)任，首先就要明確責(zé)任主體，即問責(zé)對象要明確，就目前而言，很少有地方政府和環(huán)保部門的行政主管責(zé)任人因環(huán)境污染而受到追究，因?yàn)楫?dāng)出現(xiàn)了環(huán)境污染問題后，大多數(shù)的直接責(zé)任人都會將原因歸結(jié)于“技術(shù)落后、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)”等客觀原因上，因此，相關(guān)的直接負(fù)責(zé)人就很難受到追究，環(huán)境污染問題依舊會加劇。基于此，明確問責(zé)主體是當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)階段，在我國管理體制的框架內(nèi)，要做到環(huán)保問責(zé)主體的清晰化，必須要科學(xué)區(qū)分黨政之間的責(zé)任分配、正副職之間的責(zé)任分配、領(lǐng)導(dǎo)集體和分管領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任分配、不同層級的官員之間的責(zé)任分配，形成一個(gè)合理配置和劃分行政權(quán)力的體系。分清楚了這些，才不會在日后出現(xiàn)相關(guān)問題后相互推諉的現(xiàn)象。其次，問責(zé)的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)明確，針對環(huán)境問題出現(xiàn)的相關(guān)責(zé)任，問責(zé)的內(nèi)容要明確具體，要明確處分的檔次和幅度。將問責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行明確的認(rèn)定和劃分，在一定程度上可以解決由政府產(chǎn)生的環(huán)境污染問題。最后，在問責(zé)過程中，要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，不能隨心所欲地對負(fù)有責(zé)任的行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，一定要通過相關(guān)程序，真正讓直接責(zé)任人員認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性，保證下次不會再次出現(xiàn)類似的問題，只有這樣，問責(zé)制才能發(fā)揮它真正的作用。

（三）健全和完善環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度的健全和完善對緩減大氣污染的現(xiàn)狀和減輕現(xiàn)階段PM2.5的影響有著很重要的意義。要健全和完善環(huán)境公益訴訟制度，首先就應(yīng)當(dāng)明確訴訟主體，我國的《民事訴訟法》對公益訴訟的主體限制得比較嚴(yán)格，很少有人針對環(huán)境污染問題提起公益訴訟，因此，要適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體，只要是看到有環(huán)境污染的情況都可以提起公益訴訟，只要有初步證據(jù)證明，法院就應(yīng)當(dāng)受理。其次，針對公民提起環(huán)境公益訴訟實(shí)施獎勵(lì)制度，為了更好地促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的開展，減輕原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可以對原告采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎勵(lì)，比如，敗訴的被告要被處以一定數(shù)額的罰金，原告有權(quán)利從被告的罰金中提取一定的金額作為獎勵(lì)。最后，環(huán)保組織、檢察院應(yīng)當(dāng)支持訴訟，由于在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中存在一些技術(shù)或是鑒定方面的專業(yè)性問題，普通公民很難做到一一了解，因此，為了更好地幫助原告彌補(bǔ)這方面的不足，我國應(yīng)該在《民事訴訟法》中增加環(huán)保組織、檢察院應(yīng)當(dāng)支持訴訟的規(guī)定。通過上述的相關(guān)措施來減少環(huán)境污染問題。

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