關于理順我國政府間關系的思考

字強

摘 要：政府間關系是指國內不同層級政府之間以及政府部門之間的權力分工關系，實際上是政府之間的權力配置和利益分配的關系，它對于一國的經濟發(fā)展、社會管理有著重要作用。由于“條塊沖突”、職責同構、地方政府間非良性競爭、區(qū)域發(fā)展不平衡等等問題，形成阻礙理順政府間關系的老大難題。切實轉變政府職能，建設服務型政府，促進有效的府際治理，建設政府間伙伴型關系，完善政府職責體系，這是切實理順我國政府間關系的可行方向，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要方面。

關鍵詞：府際關系;治理現(xiàn)代化;職責同構;政府間伙伴關系

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0054-02

改革開放以來，隨著公共行政實踐的發(fā)展，理順政府間關系日益成為一個重要的改革難題，很多艱難的利益調整和體制機制改革都涉及政府間關系的調整問題。因此，基于改革實踐的需要，在學術研究領域，政府間關系成為研究中國政府與政治的重要內容，是現(xiàn)代政府理論中非常重要的研究視角?？梢哉f，府際關系研究已經無可非議地成為公共行政學的理論前沿[1]。

一、政府間關系：研究中國政府與政治的重要視角

（一）政府間關系內涵

政府間關系，簡稱府際關系。府際關系指的是各級政府機構及其部門之間的各種互動關系，包括不同政府間的橫向和縱向關系。從微觀視角看，府際關系是指垂直方向上的各級政府之間的關系。從中觀視角來看，府際關系是指各級各類政府及其部門之間的關系。從宏觀視角來看，府際關系不僅包括各級各類政府及其部門之間的關系，還包括政府機關與社會公眾之間的關系。林尚立教授認為，“政府間關系是指國內各級政府間和各地區(qū)政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區(qū)政府間關系。政府間關系主要由三重關系構成，即權力關系、財政關系與公共行政關系。”[2]謝慶奎教授也認為，“府際關系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區(qū)政府之間的關系。包括利益關系、權力關系、財政關系與公共行政關系，其中，利益關系決定著其他三種關系?！盵3]我們把現(xiàn)階段政府間關系分為競爭關系與合作關系兩類，競爭與合作都是圍繞利益博弈而展開的。

（二）政府條塊關系

政府作為一個有權力的組織系統(tǒng)，要想使權力得到有效行使和體現(xiàn)，就必須經過一系列精心設計的制度和體系，在橫向與縱向之間進行合理的職權配置與劃分，這就涉及政府的條塊結構問題。政府結構中的“條條”是指“不同層級的政府之間上下貫通的職能部門或機構，也包括部門、機構與其直屬的企事業(yè)單位”。而“塊塊”是指“每一級政府內部按照慣例內容劃分的部門或機構”[4]。條塊關系其實是垂直管理與屬地管理之間的關系，也是部門集權與分權之間的關系。垂直管理與屬地管理兩種管理方式并存，是我國政府管理中的客觀現(xiàn)象，也是中國央地行政體制的一大特點。政府管理體制的條塊關系廣受詬病，條塊關系不暢在政府地方事務的管理中常常產生很多沖突，影響了政府行政效率的提高。

二、現(xiàn)階段政府間關系的基本問題

（一）職責同構

所謂“職責同構”是指中國不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一性，上下一一對口?！奥氊熗瑯嫛笔侵袊g關系的一個主要特征，在國家的法律和制度基礎、政府經濟管理體制和社會管理體制等方面有著多方面的表現(xiàn);是我國政府間縱向關系問題存在的“主要體制性原因”，造成政府職能轉變不到位、“條塊矛盾”突出等一系列重要問題。因此，必須打破這一政府間縱向關系體制[5]。只有打破“職責同構”，合理調整政府縱向間職責配置，才有可能使政府職能轉變到位，有效推進行政體制改革，逐步實現(xiàn)條塊關系的規(guī)范化。更為重要的是，要在打破“職責同構”的基礎上，積極倡導并建立伙伴型政府間關系，科學規(guī)劃政府縱向間職責分工，促進政府部門間的合作。

（二）政府間競爭

政府間競爭與合作是考察政府間關系的重要維度和視角。在分稅制體制下，我國政府縱向間競爭關系被限定在一定范圍內，央地之間的博弈較為緩和;但地方政府之間的競爭較為激烈，各級地方政府通過各種各樣非正常手段爭取上級支持，爭項目工程、爭政策扶持、爭投資拉動，這是典型的“府際競爭”。較為嚴重的是地方政府間互設壁壘，形成地區(qū)分割與地方封鎖，造成很多不必要的麻煩，導致“府際沖突”。政府之間的競爭都是圍繞著利益博弈而展開，搶奪資源與權力，為了爭取政策支持而對抗，無序競爭的后果就是惡性競爭，不利于開展合作。

（三）政府間協(xié)同治理

協(xié)同就是“協(xié)調合作”[6]?！爸卫怼笔侵浮案鞣N公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[7]。政府間協(xié)同治理是指為了適應區(qū)域經濟一體化的現(xiàn)實環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調發(fā)展，區(qū)域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其他領域中產生的區(qū)域公共問題，實現(xiàn)共同利益，在互信基礎上，采取協(xié)商和調節(jié)的方式對區(qū)域內各個利益主體進行維護以及建立適當?shù)膮f(xié)調組織進行管理的過程。在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化雙重疊加的治理環(huán)境中，傳統(tǒng)的府際關系調整模式并不能適應改革和發(fā)展的需要，在很多領域，政府并不能代替社會力量去管理和控制，相反應該更多尋求和依靠政府外部的社會力量，吸納多元主體參與，實現(xiàn)共建、共享、共治，走向真正的“府際治理”。事實上，隨著經濟全球化和中國改革開放的持續(xù)深入，競爭和對抗已經逐漸淡化，合作已經是各級各類政府機構的首要選擇。為了實現(xiàn)財政資源共享，化解和分擔各類風險，追求行政效率的提高，實現(xiàn)經濟和社會效益雙贏，很多地方政府已經探索出諸如PPP模式，通過與企事業(yè)單位或者社會公益組織開展項目合作與服務外包，來實現(xiàn)跨界合作，滿足實際需求。

三、新時期理順政府間關系的思路

（一）轉變政府職能，建設服務型政府

從目前來看，我國政府職能轉變還有待于進一步深入和細化。從總體上來看，政府依然存在著越位、錯位、缺位的現(xiàn)象，特別是公共服務職能并沒有充分落實?，F(xiàn)在央地政府都在積極探索社會治理新模式，更加注重和保障民生，集中力量為公眾提供優(yōu)質服務和公共產品，把公共財政更多地投入到教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障以及生態(tài)環(huán)保等公共服務領域。這都有利于提升政府的形象和公信力，是構建和諧的政社關系的有力舉措。因此，在理順政府間關系問題上，各級各類政府要樹立公共服務的理念，切實轉變職能，以加強公共服務為核心，在機構內部打造一整套高效的運行機制，比如職責劃分、績效考核、獎懲監(jiān)督、問責追究等機制，促進政府自身內部改革。在明確劃分職能的基礎上，政府要切實履行好宏觀調控和市場監(jiān)管的職能，做好公共管理與社會服務，同時充分發(fā)揮市場和社會的作用。

（二）理順府際關系，推進區(qū)域協(xié)同治理

第一，構建良好的中央與地方關系。一方面要改變“財權上移，事權下移”的現(xiàn)象，根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一的原則，明確劃分中央與地方的職責權限劃分。要明確社會主義市場經濟條件下政府的事權范圍和各級政府間事權范圍劃分，然后以此為基礎在各級政府間進行財權和財力配置，同時修改預算體制，使之與分稅制協(xié)調一致，并進一步改革規(guī)范轉移支付制度[8]。另一方面，促進中央與地方關系民主化和法治化。中央調控和出臺政策，應該考慮和注重地方的利益和意見，在制定重大決策或法律的過程中，應該積極鼓勵和充分吸納地方政府參與，同時，理順政府間關系必須在法制化的軌道上有序進行。要依法劃分中央與地方的職權，使中央與地方的互動關系法制化，使政府權力在法律的框架內運行，用法律手段監(jiān)督政府行為。

第二，再造地方政府間橫向關系。地方政府間要打破固有的利益格局，再造地方政府間新型關系。一方面要規(guī)范地方政府間競爭秩序，改變封閉式地方保護主義的競爭模式，轉向以開放式制度創(chuàng)新為基礎的制度競爭，只有通過制度創(chuàng)新才能吸引資源共享、創(chuàng)新技術、拉動增長。另一方面，應該繼續(xù)完善地方政府之間協(xié)調治理體制和機制建設，促進區(qū)域間、區(qū)域內公共事務治理中的協(xié)作與資源整合，逐步走向區(qū)域合作與協(xié)同治理。

（三）構建跨部門伙伴關系，提高協(xié)同治理水平

第一，要構建政府與社會組織之間的伙伴關系。隨著社會轉型帶來的諸多新問題，大政府模式已然不能適應發(fā)展的需要，隨著市場經濟體制的建立和完善，市場和社會的力量欣欣然勃發(fā)，可以為社會提供許多公共服務和產品，幫助政府緩解壓力。社會組織通過連接政府和公眾，成為政府與民間溝通對話的紐帶與助手，降低了行政溝通成本，提高了辦公效率。因此，構建政府與社會組織之間的跨部門伙伴關系，有利于建立起政府與社會良好的互動關系，促進政社關系的和諧。同時通過促進社會組織的發(fā)展，可以幫助政府解決更多的公共問題，促進政府提高服務能力。

第二，要加強政府與私人企業(yè)之間的合作。隨著改革實踐的發(fā)展，政府可以逐漸地從公共服務的直接生產者轉化為購買者，從傳統(tǒng)的直接提供轉化為間接管制。私營企業(yè)受到利益驅動，往往能夠為公眾提供更高效率、更好質量的公共服務，公眾也能通過自主選擇和有效反饋，促進私營企業(yè)改善服務，政府在這一過程中只要履行好輔助和監(jiān)管的職責就好了。所以，加強政府與私人企業(yè)之間的合作應該成為理順政府間關系的一個方向，應該完善政策和制度，明確界定產權和回饋機制，設定準入政策、招投標政策、融資政策等等，營造良好的政策環(huán)境，維護好公平公正的市場規(guī)則，激勵私營企業(yè)參與公共產品的提供和生產。

（四）明確職權劃分，完善職責體系

在政府結構調整、職責配置、權力劃分的時候，可以嘗試著行政管理機構設置不搞上下一一對口，適度推行“職責異構”，科學配置各級各類政府間權力。強化條塊管理的職能分類、職責劃分，合理界定公共產品提供的主體。在此，筆者通過梳理文獻，嘗試提出各級政府的原則性職責要求。中央政府的職責包括：制定戰(zhàn)略規(guī)劃、宏觀調控、確保經濟穩(wěn)定發(fā)展、保證全國市場統(tǒng)一;加強法制建設，建立垂直司法監(jiān)督體系，維護國家法制統(tǒng)一;協(xié)調省級政府間關系和跨地區(qū)公共事務;提供全國性的公共產品和服務;負責國防、外交、國家安全等全局性事項。省級政府職責包括：在制度框架內制定并監(jiān)督實施本省法律法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略;協(xié)調市縣級政府間關系，促進地區(qū)合作;提供省內公共設施建設;承擔部分社會保障及其他公共服務開支。市縣級政府職責包括：根據(jù)省級發(fā)展戰(zhàn)略制定市級發(fā)展規(guī)劃;維護市場秩序，進行執(zhí)法監(jiān)督;提供市縣層級的公共服務;對各種社會組織進行管理;維護地方治安、安全生產、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責包括：建立公立設施;提供公共服務;管理社會團體;維護地方秩序等。

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