淺談軍隊預算約束力問題

萬曼曼

【摘要】 軍隊預算是我軍財務管理最基本、最具有權威性的管理方法，是確保軍隊建設和完成作戰(zhàn)任務的需要。本文在分析了提高軍隊預算約束力必要性的基礎上，提出了提高軍隊預算約束力應該遵循的幾條基本原則，著重就如何提高軍隊預算約束力，從七個方面提出了對策思考。

【關鍵詞】 軍隊預算 必要性 遵循原則 對策思路

軍隊預算是具有法律效力的軍隊經(jīng)費收支計劃，是國家預算的重要組成部分。加強軍隊預算管理，提高軍隊預算約束力，通過經(jīng)費供應，滿足保障對象需求，對于提高經(jīng)費的使用效益，確保軍隊建設持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、提高軍隊預算約束力的必要性

首先，它是市場經(jīng)濟利益多元化的外部要求。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟利益多元化、經(jīng)濟活動復雜化，難免出現(xiàn)一些支少開多、支少報多、不支也報，錢物交換中搞隱性回收等現(xiàn)象。只有加強軍隊預算的約束力，才能保證經(jīng)費效益的充分發(fā)揮。

其次，是經(jīng)費供應標準化的必然要求。軍委《關于加強和改進財務管理的決定》中明確要求要逐步實行經(jīng)費供應標準化。隨著后勤改革的深入發(fā)展，經(jīng)費供應標準化的目標正在穩(wěn)步向前推進。如果計劃不周，預算控制不力，隨意開支，就會出現(xiàn)超支的現(xiàn)象。因此，標準化程度越高，越是要增強預算的約束力。

再次，是管好用好軍費的內在要求。中央軍委全盤考慮，綜合平衡，制定了符合客觀實際的收支計劃，意味著除了允許從事有償服務的醫(yī)院、倉庫、科研等單位有少數(shù)部分事業(yè)開發(fā)收入外，對其他部隊的經(jīng)費需求為“供給型”保障。如果不強化預算的約束力，在經(jīng)費使用上“放任自流”，管好用好經(jīng)費也將無從談起。

最后，是部隊建設持續(xù)發(fā)展的客觀需要。隨著軍隊質量建設的發(fā)展和后勤體制改革的深化，部隊建設對財經(jīng)宏觀計劃管理的要求將越來越高，預算管理必須站在部隊全面建設的戰(zhàn)略高度，從全局出發(fā)，長遠規(guī)劃，把有限的財力用到部隊建設最需要的地方，并最大限度地轉化為戰(zhàn)斗力，而這一過程沒有很強的預算約束力作保證是不行的。

二、提高軍隊預算約束力應遵循的原則

為了充分發(fā)揮預算應有的作用，做到有計劃、合理、節(jié)約地分配與使用經(jīng)費，提高軍隊預算約束力應遵循以下基本原則。

第一，健全預算法規(guī)。法規(guī)具有很強的強制性和約束性。如果法規(guī)本身不夠健全，就難以起到應有的規(guī)范和約束作用。健全的預算法規(guī)是防止預算編制、審批、執(zhí)行和調整的隨意性，增強預算約束力的重要保證。

第二，合理安排預算。預算執(zhí)行的良好結果，是建立在預算編制的科學性、合理性的基礎上的。把加強規(guī)模和速度放在一個穩(wěn)定可靠的基礎上，不花過多的錢，有多少錢辦多少事。因此，預算安排的合理性是增強預算約束力的前提條件。

第三，嚴密預算程序。預算安排比較合理，但預算程序不嚴密，在個別環(huán)節(jié)上留有漏洞，同樣會影響預算的約束力。因此，預算程度的嚴密性是增強預算約束力的關鍵環(huán)節(jié)。

第四，嚴格執(zhí)行預算。在預算執(zhí)行中，如果不按預算辦事，無視財經(jīng)紀律的嚴肅性，不依法理財，隨意開口子，那么預算只能是一紙空文。因此，預算執(zhí)行的嚴肅性是增強預算約束力的重要因素。

第五，有效監(jiān)控預算。如果對預算管理的全過程監(jiān)督控制不到位，管理松弛；對預算管理中各方面的責任不明確，監(jiān)督檢查制度不落實；對擅自改變預算或超預算支出的問題，視而不見，不進行糾正，不追究責任，預算管理必然弱化。因此，預算監(jiān)控的有效性是增強預算約束力的必要手段。

三、提高軍隊預算約束力的對策思考

科學的編制軍隊預算，是合理分配和安排經(jīng)費開支的保證，為了使軍隊預算真實準確，符合客觀實際，必須采取行之有效的對策。

第一，強化預算法規(guī)意識。預算一經(jīng)批準，即產生法規(guī)效應，必須堅決執(zhí)行，任何人不得擅自更改變通。預算的作用能否有效發(fā)揮，預算的權威性能否得到維護，是以預算編制是否科學合理為前提的。所以在編制預算時，對各項開支指標要進行嚴密的論證，進行橫向的和動態(tài)的對比分析，再結合預算期的具體情況，確定各項預算指標。只有這樣才能發(fā)揮預算在調控經(jīng)費支出中的作用。

第二，提高預算的科學性、合理性和準確性。這是增強預算法規(guī)約束力最基礎的工作，必須扎扎實實做好。首先，要深入調查，掌握情況。對所屬單位的人員、裝備供應實力和各項經(jīng)費標準進行核實，明確經(jīng)費保障的重點和優(yōu)先次序。其次要嚴密組織，認真編制。先由部門根據(jù)各自的事業(yè)任務、經(jīng)費需要與可能，編報本級開支和分配部隊的分項預算。經(jīng)部門領導審批后，報財務部門綜合平衡，在此基礎上編制單位年度預算。最后要充分論證，合理安排。準確把握經(jīng)費投向投量，真正做到該保的保、該壓的壓，突出重點、保障急需，確保經(jīng)費分配總量收支平衡，盡力使編制的預算合理、真實、可靠。

第三，明確預算管理主體職能。黨委是一個單位各項事業(yè)任務和經(jīng)費預算的領導者，發(fā)揮著極其重要的宏觀調控作用。應確立財務部門在預算管理中的中樞位置，使財務部門歸口管理預算的全過程，及時反映預算收支情況，提出合理建議。確立事業(yè)部門在預算管理中的基礎地位，使事業(yè)部門在分項預算的計劃和經(jīng)費開支使用上，落實責任制，促使嚴格按預算辦事。

第四，嚴密預算審批程序。財務部門要在各事業(yè)部門分項預算的基礎上形成年度預算，而不能簡單地依據(jù)總量定支出，并報黨委審定。黨委應及時地、認真地研究審定預算。要自下而上，按上級審下級的程序，每年財務、審計部門相互配合進行預算審評。要明確規(guī)定預算完成時間，提高時效性和預算質量。為增加各單位一定的自主權，調動上下兩方面的積極性，應規(guī)定各級調整各級預算的權限。在權限以內的，由單位領導審定；超過權限的報上級審評審批。

第五，嚴控預算執(zhí)行過程。預算執(zhí)行是實現(xiàn)預算管理目標的關鍵。預算管理的好壞，不僅要看預算編制的質量，更重要的是反映預算執(zhí)行的實際結果。要保證預算的正確執(zhí)行，必須采取行之有效的管理措施。一要堅持“一支筆”審批經(jīng)費制度，防止和克服政出多門、多頭批錢、多渠道撥款問題的發(fā)生。二要把好預算審評審批關。無論是黨委審批預算，還是上級審評預算，都必須從宏觀著眼，本著量力而行、量入為出、綜合平衡的原則，嚴格把關，使預算安排盡可能建立在穩(wěn)妥可靠的財力基礎上。三要把好經(jīng)費借款撥付關。嚴格按預算、按指標、按進度撥付資金，堅持“經(jīng)費供應證”制度，杜絕資金使用的隨意性，確保在經(jīng)費指標內完成任務。四要落實經(jīng)費管理責任制，把責、權、利結合起來，按照預算和部門分工，堅持“一包到底，包住包死，節(jié)余歸己，超支不補，自求平衡”的原則，哪一級的經(jīng)費由哪一級管，哪一級的事情由哪一級辦，建立自我約束、自我控制的管理機制，提高依靠自身財力解決實際問題的能力。針對發(fā)票報銷中漏洞較多的實際，對會議、接待、差旅等費用，取消發(fā)票報銷制度，在適當提高經(jīng)費標準的情況下，按標準、任務、天數(shù)（批次）算出開支量，一次性按核定的預算包干，節(jié)余歸己，超支不補，以解決在票據(jù)上做文章，突破預算開支的問題。五要把好經(jīng)費結算報銷關。在審查報銷中，堅持按制度辦事，看其開支是否真實，內容是否完整，手續(xù)是否完備，有無違反財經(jīng)紀律的問題，嚴格經(jīng)費開支范圍，切實堵塞各種漏洞，管住用好有限經(jīng)費。

第六，嚴格實行預算考核。制定了預算就應該有考評，制定預算是基礎，實施考評是監(jiān)督。這樣才是一個完整的監(jiān)控過程。為保證預算考評落實到位，應建立一個綜合性、操作性強，內容比較完整、全面的財務管理考評制度和標準，將預算與廉政納入綜合考評制度體系中，明確考評內容、要求和獎懲辦法，按照“按級負責”的原則，采取部門配合，定量與定性分析相結合的方法，對預算的安排、調整與執(zhí)行過程、結果進行評價考核。把預算執(zhí)行結果與行政責任掛起鉤來，與評選部分先進單位結合起來，對預算執(zhí)行好，經(jīng)費使用效益高的單位，予以表彰獎勵，對存在問題多，預算執(zhí)行差，經(jīng)費超支嚴重的單位，進行通報批評，并限期改正。通過考評，實現(xiàn)預算監(jiān)控，形成依法理財，按預算辦事的良好秩序。

第七，完善預算監(jiān)控體制。其一是預算編制時的監(jiān)控。預算編制是預算管理的初始階段，同時也是關鍵的階段，它會影響其他預算過程的效果。在事業(yè)部門編制事業(yè)任務時，財務部門監(jiān)督其事業(yè)任務是否符合國家和軍隊的各項法律法規(guī)及單位的一些具體規(guī)定，分析任務是否有足夠的經(jīng)費支持、其任務是否能增進事業(yè)建設等等。事業(yè)部門根據(jù)本部門的經(jīng)費指標和調整后的事業(yè)任務編制事業(yè)經(jīng)費預算計劃，在此過程中，財務部門就監(jiān)督其項目是否滿足調整安排，其項目編制是否具體詳細可操作，以防日后執(zhí)行上的隨意性。黨委委托審計部門監(jiān)督財務部門對單位預算計劃的編制情況，主要就是否超過預算指標，項目的詳略程度，重大的預算不可超標，以確保其合理性，最終使預算計劃實現(xiàn)合理、合法的統(tǒng)一。除此之外，還要監(jiān)督預算編制是否符合程序，編制方法是否一致，符合法規(guī)等。目前在預算中容易出現(xiàn)的問題是預算粗糙以及預算項目的可行性不強，所以對這方面要予以更大的關注。其二是預算執(zhí)行時的監(jiān)控。預算執(zhí)行是連結預算編制和預算分析考核的橋梁和紐帶。預算執(zhí)行過程中，應在撥款、預借款、在結算報銷、在預算的實施、決算等階段加強監(jiān)控。其三是加強預算調整時的監(jiān)控。外部環(huán)境的變化多端，預算計劃不可能完全預料到未來的一切變化，特別是一些自然災害，一旦發(fā)生重大變化就需要對預算計劃進行修正以保證計劃的合理性。在監(jiān)督過程中財務部門對事業(yè)部門的預調整審查主要是看其調整的理由，它應該是不可避免的情況引起的一些超支。對于人為原因引起的超支應該控制更為嚴格，否則容易產生對策性行為。另外，還要看其調整是否合理、可行。與此同時，審計部門對財務部門匯總的調整情況進行再審查，特別是大項的調整。在審查時，主要是看其是否遵循預算調整的各項規(guī)定、調整文件的印章、批示的齊備性和真實性。

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（責任編輯：張瑤瑤）