“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)探討

張蕾

【摘要】 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是中國全面深化改革的重大問題，落后的基礎(chǔ)設(shè)施嚴重影響到農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文結(jié)合湖北農(nóng)村現(xiàn)狀，分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在的普遍問題，并從一事一議、“村民主導(dǎo)型”項目管理、PFI融資等方面，積極探索提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，促進湖北城鄉(xiāng)全面發(fā)展的路徑。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 一事一議 PFI融資

一、湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒2012》，湖北農(nóng)村人口3398.61萬，村莊用地面積532193公頃，擁有25216行政村和148265個自然村。2012年，全省農(nóng)村建設(shè)投入2718558萬元，其中房屋、道路橋梁、防洪、園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生分別投資2135859萬元、228703萬元、28788萬元、26834萬元、40325萬元，當年新增供水管道、排水管道溝渠和鋪裝道路的長度依次為3601.23公里、2061.61公里、5088.12公里。“十二五”規(guī)劃期間，在人均住宅面積、用水普及率、生活垃圾收集和處理等方面，湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善。

二、湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在的問題

1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在農(nóng)村建設(shè)投入中所占比重小

由于湖北農(nóng)民熱衷于新建或擴建民房，將大量的積蓄投資在住宅上，相應(yīng)減少了道路橋梁、給排水、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，造成湖北基礎(chǔ)設(shè)施投入比例較低、更新緩慢，進而影響到農(nóng)村和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)失衡，比例不協(xié)調(diào)

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，全國大多數(shù)農(nóng)村偏重于修路建橋、給水等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等綠色環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖北也不例外。湖北農(nóng)村建設(shè)資金用于供水、排水的比例較大，在中部地區(qū)位于前列，高于全國平均水平；在園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等綠色設(shè)施方面投入的資金比例落后于全國平均水平，有生活垃圾收集點的行政村比率、對生活垃圾進行處理的行政村比率分別僅有43.1%、25.7%，遠遠低于全國的47.4%、29.4%。

3、財政農(nóng)業(yè)支出增長率較大，家庭農(nóng)業(yè)支出相對較小

2000—2011年，國家用于農(nóng)業(yè)支出的費用從最初1231.5億元/年增加到10497.7億元/年，支持農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費由766.9億元/年上漲到4089.7億元/年，兩項年平均增長率在15%以上；農(nóng)村居民家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用現(xiàn)金支出從286.5元/年追加到1116.1元/年，年增長率在很多年份低于財政支出。尤其在2007—2010年，財政農(nóng)業(yè)支出增長率遠遠超過農(nóng)村家庭用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用的增長率，直至2011年才得到較好的改善。

4、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目管理水平低，農(nóng)民參與積極性不高

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施從設(shè)想選擇、評估決策到設(shè)計施工等項目建設(shè)全過程，一般都由村委會決策商定，很少公開征集村民想法。即使少數(shù)村莊征求村民意見，絕大數(shù)村民也因忙于家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或外出打工而無暇顧及，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性過低。在具體建設(shè)過程中，設(shè)施選址隨意性大，缺乏長期戰(zhàn)略性規(guī)劃和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局；設(shè)計施工由無資質(zhì)的農(nóng)村業(yè)余施工隊伍包辦，未通過正常的招投標程序公開、公正、公平地選擇建筑公司或設(shè)計單位；村級行政監(jiān)督代替社會監(jiān)理單位的專業(yè)化監(jiān)督管理，過于追求成本小、進度快，對質(zhì)量要求過低。同時，湖北某些農(nóng)村偏愛政治工程，修建不切實際的形象工程；采取蠶食手段違法圈地，立項很多環(huán)保不達標、技術(shù)設(shè)備落后的中小型工業(yè)項目。

5、配套法律法規(guī)不完善，制約基礎(chǔ)設(shè)施均衡發(fā)展

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《全面深化改革若干重大問題的決定》等相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)和政策文件，堅持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為2011—2015年農(nóng)村經(jīng)濟的重點工作，積極推動農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)民收入倍增，實現(xiàn)農(nóng)村和城市平等共享公共資源。在相關(guān)文件中，強調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施方面，稅收、信貸、貼息等優(yōu)惠政策集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，涉及生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等非常規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施的政策比較少，原則規(guī)定多于具體細則。比如在湖北農(nóng)村，除了生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施外，職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)圖書館等公共服務(wù)設(shè)施稀缺，沒有滿足農(nóng)民多樣化、多層次的精神衛(wèi)生需要。同時，在目前已頒布的法律法規(guī)中，有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟投融資的非常少，政府部門的各種政策也缺乏整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)性差，前后變化頻率高，增加了民間組織投資農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的風(fēng)險，降低了投資建設(shè)的積極性。

三、探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展的思路

1、健全“一事一議”機制，推行“村民主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)設(shè)施項目管理

“一事一議”在湖北省各級村鎮(zhèn)得到廣泛的開展，獲得政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的認可，在一定程度上推動了農(nóng)村的繁榮發(fā)展。為了更好地貫徹“一事一議籌資籌勞”精神，應(yīng)改變現(xiàn)有的15元/人、10工作日/人的“一刀切”標準，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟水平、農(nóng)民家庭收入和生產(chǎn)費用支出，適宜提高籌資籌勞的上限額度，允許一定程度的上浮或下調(diào)。同時，拓寬“一事一議財政補貼”的覆蓋范圍，從現(xiàn)有的修路修橋、水利灌溉擴大到環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、排水、燃氣等社會公益事業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，“一事一議”機制組織運作體系要做到議事形式靈活、申報程序規(guī)范、驗收工作嚴格、獎補資金要及時到位。比如在時間方面，就可以選取五一、十一等大多數(shù)村民在家的時段，將村民集中在一起，對未來村莊擬建的基礎(chǔ)設(shè)施項目進行民意討論，將匯集民意的總結(jié)上交給項目決策者，供其作決策參考；對于投資較大的項目可以采取多次分組討論，逐步協(xié)調(diào)村民意見，最終達到集中民意的目的。

改變大多數(shù)村民不愿意參事議事的現(xiàn)狀，積極引導(dǎo)農(nóng)民關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，鼓勵村民參與村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，逐步推行“村民主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)設(shè)施項目管理模式。由于部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模小、資金投入少、利潤率低，很多專業(yè)的施工單位、規(guī)劃設(shè)計事務(wù)所和監(jiān)理公司不愿意承攬工程，村委會只能選擇農(nóng)村業(yè)余施工隊伍。在此情況下，各級政府可以組織專業(yè)人員對有意從事工程建設(shè)的村民進行職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步培養(yǎng)一大批技術(shù)嫻熟的農(nóng)村工匠，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。對于投資額超過一定限額的基礎(chǔ)設(shè)施工程，在決策、設(shè)計、招投標、施工和監(jiān)理等環(huán)節(jié)中，必須有一定數(shù)量的村民代表參加，加強農(nóng)民的主體地位，減少工程腐敗、資金利用率低、豆腐渣項目等現(xiàn)象的發(fā)生。

2、繼續(xù)發(fā)揮財政資金的杠桿作用，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，探索PFI融資模式

針對湖北農(nóng)村“以財政投入為主、村民投入為輔”的融資現(xiàn)狀，應(yīng)繼續(xù)鞏固中央、省級和地方等國家財政投入的帶頭作用，吸引大量的民間企業(yè)或個人投資基礎(chǔ)設(shè)施，形成“規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、主體多元化”的資金池，帶動農(nóng)村基本建設(shè)的快速發(fā)展。突破傳統(tǒng)的BOT、BT融資模式，嘗試使用私人主動融資（PFI）籌集資金，鼓勵私人營建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目，比如鄉(xiāng)村圖書館、中小型醫(yī)院等。在PFI融資中，政府提出擬建基礎(chǔ)設(shè)施項目的意圖、規(guī)模和功能等工程概況，通過招投標方式選擇承建單位，并與私人部門協(xié)商利潤率、收費標準和年限，對不可預(yù)見的風(fēng)險進行事前控制。在建設(shè)過程中，政府指定專業(yè)項目管理公司對PFI項目進行全過程、全方位的監(jiān)督管理，對私人部門采取激勵措施，降低項目失敗的可能性，避免建成后的項目閑置。PFI融資模式應(yīng)在未來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到大力推廣，成為農(nóng)村建設(shè)資金來源的主要方式。

費用支出主體是影響PFI項目利用率的關(guān)鍵因素，決定村民對項目、項目發(fā)起人的滿意度，因此應(yīng)根據(jù)項目特點、當?shù)卮迕裣M水平和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，因地制宜地選擇政府買單、村民支付或二者結(jié)合支付等付費形式。在城市郊區(qū)比較發(fā)達的村莊，村民對基礎(chǔ)設(shè)施要求高、消費意愿大并且支付能力強，可以選擇由村民買單的支付方式；如果村民對項目滿意度高、使用次數(shù)多，當?shù)卣梢詫FI項目進行稅收減免或者貸款優(yōu)惠鼓勵其擴建，支持項目發(fā)展壯大。對于欠發(fā)達的村莊，村民迫于收入低而不愿意自己付費使用基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)采取由政府買單的支付方式，調(diào)動老百姓使用積極性，尤其是農(nóng)村青少年、創(chuàng)業(yè)的村民。因地制宜地選擇付費主體，既可緩解財政投入壓力或村民消費支出壓力，又可以加快農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)速度，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3、完善相關(guān)法律法規(guī)文件，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡發(fā)展

為了擴大資金來源，增加建設(shè)投入總量，政府應(yīng)出臺相關(guān)的投融資法律法規(guī)，保障私人投資農(nóng)村基本建設(shè)的合法權(quán)益，避免政策不清晰、銜接性差、變化大等因素影響投資積極性。目前，高房價吸引大量的資金涌入中國房地產(chǎn)行業(yè)，進一步推高房地產(chǎn)的價格，在一定程度上影響到實體經(jīng)濟的發(fā)展。政府可以出臺相關(guān)的法律法規(guī)，兼顧財政、貨幣政策，驅(qū)使資金流出房地產(chǎn)行業(yè)進而流入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)。在制定相關(guān)投融資政策時，政府應(yīng)側(cè)重宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整和行政監(jiān)督，減少直接干預(yù)項目建設(shè)，淡化基礎(chǔ)設(shè)施項目政治色彩。同時，強化民主監(jiān)督，保障農(nóng)民基本權(quán)益不受侵害和減少集體財產(chǎn)流失。

除了制定投融資法律法規(guī)外，還要出臺政策帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡發(fā)展。在過去幾十年里，國家、省級和地方財政主要投入生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投入幾乎沒有，造成農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生差、能源使用效率低。要想更快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)村和城市居民共享公共資源，就必須在未來加大生態(tài)、社會發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提高建設(shè)資金投入比例。

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）