發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用全面推進(jìn)依法治國(guó)

時(shí)鵬遠(yuǎn)

黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”。這是黨中央從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用提出的一項(xiàng)重要制度要求，對(duì)完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，全面推進(jìn)依法治國(guó)意義重大。全國(guó)人大常委會(huì)多次召開立法工作會(huì)議和全國(guó)地方立法研討會(huì)，就人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制有關(guān)問題提出具體工作要求。在準(zhǔn)確把握黨的十八屆四中全會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)立法會(huì)議精神基礎(chǔ)上，黑龍江省人大常委會(huì)以健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制為導(dǎo)向，及時(shí)調(diào)整立法工作重點(diǎn)和方向，積極開展立法創(chuàng)新與探索，取得顯著成效。

一、健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的必要性。人大依據(jù)憲法法律行使法定職權(quán)，制發(fā)具有普遍約束力的法律文件，規(guī)范引導(dǎo)相對(duì)人遵法守則，這是立法權(quán)的本源和價(jià)值屬性，人大主導(dǎo)立法是其應(yīng)有之義。由人民選出的代表所組成的代議機(jī)關(guān)來主導(dǎo)立法過程，是立法獲得正當(dāng)性與公正性的基礎(chǔ)。人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用是對(duì)行政部門主導(dǎo)立法以及由此形成的立法權(quán)行政化的直面應(yīng)對(duì)，是樹立立法民主性與公正性的首要問題。全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)立法工作提出新任務(wù)，就是要通過人大主導(dǎo)立法這種方式來破解立法過程中的體制機(jī)制難題，逐步建立起符合立法規(guī)律和立法價(jià)值的立法制度。作為立法機(jī)關(guān)，人大必須主動(dòng)承擔(dān)立法使命和責(zé)任，通過建立符合社會(huì)發(fā)展需求和階段特征的立法機(jī)制，順應(yīng)立法形勢(shì)，把握立法進(jìn)程，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。人大主導(dǎo)立法是對(duì)立法體制機(jī)制的自覺修護(hù)和提升，是對(duì)人民代表制度的自我鞏固和主動(dòng)完善，只能加強(qiáng)，不能削弱。

二、健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的基本要求。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。立法工作是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，是國(guó)家重要的政治活動(dòng)，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，就會(huì)迷失方向，就會(huì)寸步難行。在立法工作中，遇有重大立法決策事項(xiàng)，特別是意見不一致的重大問題，應(yīng)及時(shí)通過人大常委會(huì)黨組向黨委請(qǐng)示匯報(bào)。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，有效地進(jìn)行立法溝通協(xié)調(diào)，有效地推動(dòng)立法進(jìn)程。

必須符合堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的要求。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是與人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用相適應(yīng)的。立法工作必須體現(xiàn)和維護(hù)人民代表大會(huì)制度的根本政治制度要求。我們講“三個(gè)自信”，根本的還是制度自信。講制度自信，首先是要對(duì)作為國(guó)家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度充滿自信，并且自始至終貫穿立法工作的全過程。必須確保立法實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，努力使每一項(xiàng)立法體現(xiàn)和尊重人民的主體地位，保證人民當(dāng)家作主。

三、健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐。圍繞省委重大戰(zhàn)略決策部署，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，按照突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、立改廢并舉的要求，積極開展立項(xiàng)論證，加強(qiáng)與各有關(guān)方面溝通聯(lián)系， 按照“完成一批、催熟一批、儲(chǔ)備一批”工作模式，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，努力提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性。將安全生產(chǎn)、科技進(jìn)步、城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)范行政許可、道路交通安全等與全省改革發(fā)展大局相適應(yīng)、與人民群眾切身利益息息相關(guān)、立法需求高的重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目列入計(jì)劃。最終確定的立法項(xiàng)目，人大點(diǎn)題并進(jìn)入立法議程的項(xiàng)目占30%。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，著力促進(jìn)這項(xiàng)工作的制度化、規(guī)范化，不斷提高實(shí)效。防止有關(guān)部門以文件代替甚至改變法規(guī)，防止規(guī)章超越立法，對(duì)違反法律法規(guī)的規(guī)章及其他規(guī)范性文件要督促糾正，解決“法”出多門、政出多門的問題。

四、健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制的可行路徑。主導(dǎo)立法安排計(jì)劃的制定，把握立法工作大方向。在征求意見階段，廣開渠道和途徑，讓更多的人參與并提出立法意見建議?？芍苯优c政府部門或其他起草單位先期接觸，結(jié)合省委重大戰(zhàn)略部署、社會(huì)普遍關(guān)注、事關(guān)老百姓權(quán)益保障三個(gè)原則，有針對(duì)性地篩選和確定一個(gè)或幾個(gè)待選項(xiàng)目。各方面溝通協(xié)調(diào)后，在初步了解和把握有關(guān)專業(yè)性事務(wù)基礎(chǔ)上，開展立項(xiàng)論證。對(duì)立法可行性、必要性、重要性綜合評(píng)析。人大要全程參與，從立法機(jī)關(guān)的角度提出主張和意向，體現(xiàn)人大在立法安排計(jì)劃上的主動(dòng)與主導(dǎo)，形成立項(xiàng)評(píng)測(cè)報(bào)告。條件成熟時(shí)，可以嘗試開展立法項(xiàng)目指引工作。統(tǒng)籌考慮中央和省委重大決策部署，保持與立法規(guī)劃的銜接，提出下一步立法工作的方向?qū)б瑥姆芍贫葘用嬷鲃?dòng)呼應(yīng)全面深化改革的戰(zhàn)略部署，從立法源頭掌握主動(dòng)，為下一步開展立法工作作好鋪墊。引導(dǎo)常委會(huì)組成人員和人大代表聯(lián)名提報(bào)法規(guī)項(xiàng)目。尤其是綜合性強(qiáng)、立法難度大、矛盾尖銳、各方面利益不好協(xié)調(diào)的立法項(xiàng)目，積極推動(dòng)進(jìn)入立法程序。引導(dǎo)專委會(huì)和工作機(jī)構(gòu)提報(bào)立法項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)更多的力量參與立法工作。

掌控每個(gè)階段重點(diǎn)，提出立法參考意見。人大審議階段提出的意見是最終決定法規(guī)草案通過的決定性意見，審議意見質(zhì)量直接影響地方性法規(guī)質(zhì)量。提出有針對(duì)性的審議意見，必須在對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容十分熟悉的基礎(chǔ)上，包括立法背景資料、法律制度設(shè)計(jì)、解決的主要問題、立法矛盾和焦點(diǎn)等。所有這些都要求人大必須在起草、論證、調(diào)研、審議等各個(gè)立法階段的有效參與，掌握有關(guān)情況，熟悉立法相關(guān)知識(shí)，準(zhǔn)確把握不同階段的立法重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出有針對(duì)性的參考意見。在起草階段，人大更多的是了解立法情況，熟悉相關(guān)專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)。站在立法機(jī)關(guān)的角度，對(duì)審議中可能出現(xiàn)的問題做前期預(yù)判。在弄清法律規(guī)范主體設(shè)計(jì)和條款本意基礎(chǔ)上，提出參考意見。在政府法制部門階段，要了解在政府層面出現(xiàn)的問題尤其是難以協(xié)調(diào)的問題。對(duì)政府常務(wù)會(huì)議討論情況要有所了解，對(duì)相同問題在人大出現(xiàn)的可能性及應(yīng)對(duì)之策做好準(zhǔn)備。同時(shí)在研究論證的基礎(chǔ)上拿出初步解決方案。在人大審議期間，一審階段要圍繞必要性、可行性開展重點(diǎn)審議。認(rèn)真解讀專委會(huì)審議意見，為下一步工作打好基礎(chǔ)。二審階段的審議，要把前期各階段的重點(diǎn)集中起來，站在立法最終審議的角度，全面分析衡量立法成效、預(yù)期效果，提出可以決策的傾向性意見，重點(diǎn)在解決問題的定性上下功夫，發(fā)揮人大立法在解決關(guān)鍵問題和核心矛盾上的作用。在這個(gè)階段，通過多種方式，主動(dòng)暴露法規(guī)草案中的問題。各方爭(zhēng)議和矛盾的焦點(diǎn)得到充分審議論證、爭(zhēng)執(zhí)。在此基礎(chǔ)上，形成解決方案。問題爭(zhēng)執(zhí)越大，就越有立法必要性；分歧意見越多，就越要通過法律來解決問題。人大主導(dǎo)就應(yīng)該在這種最難以決策時(shí)發(fā)揮作用，勇于并善于決斷，拿出審議意見，使法規(guī)真正立得住、行得通、真管用。

發(fā)揮常委會(huì)組成人員作用，推動(dòng)立法主體發(fā)揮能動(dòng)性。發(fā)揮常委會(huì)組成人員立法積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性是增強(qiáng)人大立法主導(dǎo)作用的最可行最有效的途徑和手段。常委會(huì)組成人員是立法主要力量，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用在很大程度上就是發(fā)揮組成人員的立法主導(dǎo)作用。加強(qiáng)立法宣傳和引導(dǎo)，保持立法信息的暢通和連續(xù)。立法各個(gè)階段的資料和情況，保證及時(shí)傳遞到組成人員手中。跟進(jìn)聽取意見建議，及時(shí)準(zhǔn)確了解情況。充分考慮組成人員對(duì)立法安排項(xiàng)目的意見，對(duì)符合法定條件的立法意見要及時(shí)安排計(jì)劃。認(rèn)真聽取對(duì)已經(jīng)確定立法項(xiàng)目的參考意見。采用適當(dāng)方式，將立法項(xiàng)目按照代表所屬領(lǐng)域和行業(yè)分步篩選，并提出初步工作方案，列出起草、調(diào)研、審議工作計(jì)劃，方便代表選擇。跟蹤相關(guān)法規(guī)草案，主動(dòng)參與地方立法工作。組成人員參與立法活動(dòng)時(shí)提出的意見要作為立法工作主要參考依據(jù)。認(rèn)真開展調(diào)研論證，細(xì)致深入分析，形成有關(guān)立法工作文件，供審議時(shí)參照。在此基礎(chǔ)上，逐步探索建立常委會(huì)組成人員與地方性法規(guī)草案對(duì)接聯(lián)系制度，把組成人員參與立法工作情況及時(shí)通報(bào)發(fā)布，在加大對(duì)立法工作參與度的同時(shí)，有效提高審議工作質(zhì)量，不斷提高地方性法規(guī)質(zhì)量。

發(fā)揮人大代表立法積極作用，創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，努力發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。增加人大代表列席常委會(huì)會(huì)議和分組審議數(shù)量，尊重和支持人大代表發(fā)表立法意見建議。認(rèn)真研究代表提出的意見尤其是代表相關(guān)行業(yè)和部分領(lǐng)域的群體性意見。無論是贊同意見還是反對(duì)意見，都要細(xì)致整理、作好反饋。力求通過立法充分反映立法訴求，能夠解決實(shí)際問題。調(diào)研過程中，針對(duì)立法的不同難點(diǎn)，由代表來選擇調(diào)研的范圍和人員，把最具有代表性的意見建議收集上來，使各種立法問題通過人大代表能盡可能多的覆蓋相關(guān)領(lǐng)域，確保每一項(xiàng)重大立法制度的建立都充分體現(xiàn)老百姓的意愿。充分發(fā)揮人大代表中的專家學(xué)者作用，引導(dǎo)他們主動(dòng)參與立法調(diào)研、論證、協(xié)商等活動(dòng)。既注重聽取法律專家意見，也注重聽取其他領(lǐng)域代表的意見。把立法工作和發(fā)揮人大代表作用結(jié)合起來，通過立法工作強(qiáng)化人大代表意識(shí)，通過提高人大代表意識(shí)推動(dòng)立法工作。

（作者系黑龍江省人民代表大會(huì)法制委員會(huì)副主任委員）

責(zé)任編輯/王曉燕