土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)村養(yǎng)老保障文獻(xiàn)述評

張健

摘 要：養(yǎng)老保障制度在整個社會保障體系中居于基礎(chǔ)性的地位。我國在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和土地流轉(zhuǎn)制度方面都有了長足的進(jìn)步和發(fā)展，但是仍然存在許多盲區(qū)和不足。通過對國內(nèi)外相關(guān)研究的述評，以期開拓土地流轉(zhuǎn)制度下的社會養(yǎng)老保障研究的新視角。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度;土地流轉(zhuǎn)制度;文獻(xiàn)評述

中圖分類號：C913.7 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）25-0097-03

養(yǎng)老保障制度在整個社會保障體系中居于基礎(chǔ)性地位。改革開放以來，隨著城市化進(jìn)程和農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在2012年度我國的城鎮(zhèn)人口比重首次超過農(nóng)村人口比重，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已到了關(guān)鍵的臨界點。在新中國成立以來的幾十年中由于歷史或者政府政策的原因，農(nóng)民被長期置于社會養(yǎng)老保障體系之外，直至20世紀(jì)80年代中期以后我國才開始逐步探索性地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。在經(jīng)歷了30年的不懈努力之后，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系形成了以“土地養(yǎng)老”與“家庭養(yǎng)老”為基礎(chǔ)的二元體系，土地為農(nóng)村老人提供物質(zhì)基礎(chǔ)，家庭則為農(nóng)村老人提供照料和慰藉。盡管從總體上看發(fā)展呈上升趨勢，但是農(nóng)村與城市養(yǎng)老制度相比仍然存在著較大的差距。

根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的客觀要求，我國土地流轉(zhuǎn)制度造成了農(nóng)民主動或被動地離開土地的現(xiàn)象。隨著改革的不斷深入和開放的不斷擴大，政府開始允許在依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上實行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策。2013年召開了中共十八屆三中全會，會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，更是明確提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，指出了要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系保持長久不變。同時，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地承包制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

一、國外研究現(xiàn)狀

國外大多數(shù)發(fā)達(dá)國家很早就已經(jīng)實行市場經(jīng)濟，在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方面的許多理論對于我國有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

國外學(xué)者對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究主要體現(xiàn)在土地的交易中，地租理論、有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化研究理論和農(nóng)地流轉(zhuǎn)模型研究是交易的理論基礎(chǔ)。馬克思的絕對地租理論在對前人批判的基礎(chǔ)上完善級差地租理論，地租的性質(zhì)是資本主義剩余價值的一種轉(zhuǎn)化形式，是超過平均利潤的超額利潤。國外大多數(shù)發(fā)達(dá)國家實行以市價為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為滿足農(nóng)民需求，最大限度地給予農(nóng)民補償額，使農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到很大程度的保障，這就達(dá)到了優(yōu)化土地資源配置的目的。在土地流轉(zhuǎn)機制的實踐過程中，國外大部分國家都是通過立法的形式保障土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益。

在農(nóng)村養(yǎng)老保險需求研究中，Jessica K.M.Johnson和John B.Williamson（2006）明確指出，發(fā)展中國家受到人口老齡化和家庭養(yǎng)老力度減弱的影響導(dǎo)致其對農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求明顯增速。阿薩·胡塞恩在《農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與趨勢》中認(rèn)為當(dāng)前的中國處于經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型期，通過中國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，每個農(nóng)戶其實已經(jīng)從政府分配到一塊農(nóng)業(yè)用地作為經(jīng)濟收入的基礎(chǔ)，但是引進(jìn)社會保障體制過程中卻無法擁有充足的資源和資金。他還認(rèn)為這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的實施過程中存在一個重大的缺陷，即土地并沒有永久地交給農(nóng)民，而僅僅是在一定的時間內(nèi)進(jìn)行了重新租賃。按照土地租賃的原則，土地租賃是不受阻礙的，但在實際過程上卻是一種明顯的障礙。土地自由交易受到限制之后會產(chǎn)生不良后果，首先造成無法以土地借貸抵押，其次，使家庭勞動力產(chǎn)生了分離。最后，他對于當(dāng)前農(nóng)村社會保障改革提出了自己的見解，認(rèn)為農(nóng)村合作醫(yī)療體制的發(fā)展和農(nóng)村醫(yī)療保健制度的完善應(yīng)作為改革的優(yōu)先對象同等對待;當(dāng)前社會保障體系中，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，在具體實施中要恰當(dāng)?shù)靥幚砗弥醒肱c地方在管理權(quán)上的平衡關(guān)系。

D.Gale Johnson在研究分析我國農(nóng)村養(yǎng)老保障情況時，發(fā)現(xiàn)由于我國農(nóng)村經(jīng)濟水平不高，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式為老年人提供了充足的保障，仍然是農(nóng)村中最主要的養(yǎng)老模式，同時，他指出隨著人口老齡化的問題日益突出，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能也越來越弱化，這就使得完善農(nóng)村社會保障制度變得勢在必行。另外，他將國內(nèi)外土地對于農(nóng)民價值與作用進(jìn)行了對比，發(fā)現(xiàn)國外大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的農(nóng)場老年人可以根據(jù)自己的需要將土地完全或不完全地由實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金形態(tài)，以保障自身的正常生活。在中國這樣的情況恰恰相反，農(nóng)民不具有土地所有權(quán)，這樣就不存在上述所說的有效解決農(nóng)民養(yǎng)老保障的途徑。就中國而言，改革現(xiàn)行土地制度，通過長期租賃方式，使得農(nóng)民能夠從轉(zhuǎn)讓或出租土地過程中獲得收入以保障養(yǎng)老可以說是一種在理論上非常正確的辦法。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

長期以來，由于我國實行城鄉(xiāng)戶籍分割制度和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，造成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展受到了重大影響。這一現(xiàn)象導(dǎo)致占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障問題卻沒有得到應(yīng)有的重視。隨著人口老齡化問題的日益突出和土地保障功能的逐漸弱化，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題到了必須解決的地步，此時，如何在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的大背景下滿足農(nóng)民養(yǎng)老訴求變成了一個重要課題。與本文相關(guān)的文獻(xiàn)綜述如下。

（一）農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式面臨的困境和挑戰(zhàn)

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷深化和計劃生育政策的持續(xù)推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。首先，家庭贍養(yǎng)功能下降。農(nóng)村家庭養(yǎng)老受到家庭結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致作用不如從前，城市化以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移也成為阻礙農(nóng)村土地保障的因素，傳統(tǒng)家庭觀和老年價值觀受到商品、貨幣以及價值規(guī)律等影響發(fā)生了巨大變化，部分老年人的獨立意識明顯增強（袁春英、薛興利、范毅，2002;胡明湖，2008）;其次，土地保障難以承擔(dān)養(yǎng)老功能。主要是因為土地養(yǎng)老保障只能提供物質(zhì)層面的保障（楊玲玲），土地養(yǎng)老保障功能受保障型的農(nóng)村土地制度的變化而逐漸弱化（王如鵬，2010）。目前只有小部分老人依靠集體養(yǎng)老，并且集體養(yǎng)老在農(nóng)村并沒有得到廣泛適應(yīng)，盡管短時期內(nèi)社會養(yǎng)老對老人影響不大，但是今后社會養(yǎng)老將會成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展趨勢（周穎，2013）。

（二）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障的關(guān)系

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障之間的關(guān)系研究，學(xué)術(shù)界存在著有兩種不同看法，一種是認(rèn)為必須要通過建立現(xiàn)代社會保障體系才能實行農(nóng)業(yè)用地的順利流轉(zhuǎn)（章輝美，2005），農(nóng)戶放棄土地的條件是獲得新的社會保障，而不僅僅是土地本身具有的市場價值。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立推動土地流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)地改革;解決養(yǎng)老保險資金來源的途徑是推動土地流轉(zhuǎn)（段銣、趙桂玲、晉穎，2010）。另一種觀點認(rèn)為，要建立現(xiàn)代的農(nóng)村社會保障體系，就應(yīng)當(dāng)以高效率農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高和農(nóng)民收入穩(wěn)步增加，完善土地流轉(zhuǎn)方式以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效（金玉秋，2009）。“土地?fù)Q保障”可以保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，由于土地流轉(zhuǎn)帶給失地農(nóng)民的損失可以獲得有效補償，從而對于經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定起到一定作用（崔智敏，2007）。

通過上述文獻(xiàn)分析不難發(fā)現(xiàn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障之間存在相互影響、相輔相成的關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為從土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)出發(fā)來研究農(nóng)村養(yǎng)老保障是十分必要的。土地是農(nóng)民生存的根基，具有不可替代的作用，隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村土地呈現(xiàn)出不同方式或不同程度地流轉(zhuǎn)，特別是山東省這樣的東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份，其農(nóng)民就業(yè)選擇呈現(xiàn)出多樣化趨勢，收入類型也在向多元化發(fā)展，從而導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)土地的依賴程度與西部相比表現(xiàn)出明顯下降。

（三）基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度設(shè)計

關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的設(shè)計，之前的研究主要是從政府、土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老三方面進(jìn)行思考。首先，政府應(yīng)當(dāng)積極履行其基本職能，對農(nóng)村社會保障制度財政力度要增加（左菁，2007;趙建萍，2006），要遵循公平與效果相統(tǒng)一原則、福利性原則、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則、滿足農(nóng)民基本生活需要原則、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則（宮曉霞，2006）。政府目前需要解決的是修正自身目標(biāo)的問題，政府制定一項政策，其出發(fā)點應(yīng)該是給想改變自己發(fā)展的個人提供條件和空間，而不是去彌補一些錯誤政策帶來的不良后果，政府制定政策應(yīng)當(dāng)從修補型轉(zhuǎn)換為發(fā)展型（徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭，2007）。解決農(nóng)村養(yǎng)老訴求如果單純依靠農(nóng)村養(yǎng)老保險的話并不現(xiàn)實，其可行性較低。只有將土地保障、家庭保障和農(nóng)村養(yǎng)老保險三者有機結(jié)合在一起，才能為農(nóng)民養(yǎng)老建立起安全可靠的養(yǎng)老體系。隨著我國經(jīng)濟水平的提高和人民收入的增加，人們開始逐漸關(guān)注更高層次的生活需求，其中就包含了保險在內(nèi)（王義才，2000）;其次，強化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，建立和健全土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)機制，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟補償機制（鐘漲寶、狄金華，2008）;再次，以家庭保障為核心，繼續(xù)鼓勵和支持家庭養(yǎng)老模式（胡明湖，2008），宣揚傳統(tǒng)“孝文化”（王裕明、張翠云、吉祥，2010）。

三、簡要評價

前文所述的研究成果對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展無疑都做出了貢獻(xiàn)，同時也成了未來研究重要的理論支持。但是也有不足之處：首先，一些文章是對西方發(fā)達(dá)國家的一些做法做了介紹和解釋，或者講述一種本土化進(jìn)程，西方國家在農(nóng)村社會保障方面的發(fā)展比我們早很多，積累了豐富的經(jīng)驗，對我國滿足農(nóng)民養(yǎng)老訴求具有較大意義，但是未能對為什么這樣做作出深入研究和探討;其次，絕大多數(shù)學(xué)者是分別在社會保障領(lǐng)域與土地資源的研究領(lǐng)域研究，二者存在割裂。

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