農(nóng)村公共物品供給體制研究

黃靖欣

摘要通過研究咸寧市咸安區(qū)農(nóng)村公共物品供給當(dāng)中存在的問題，分析了城鄉(xiāng)公共物品供給不均衡的實際和導(dǎo)致的原因，以積極可行的原則，從我國經(jīng)濟(jì)實際和財政狀況出發(fā)探索建立合理的農(nóng)村公共物品供給體制的策略。

關(guān)鍵詞農(nóng)村；公共物品；供給體制

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A文章編號0517-6611（2015）31-306-02

實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的均衡，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要一步，目前我國城鄉(xiāng)公共物品供給嚴(yán)重不均衡，而是保證消費(fèi)機(jī)會的均等化，但是絕不能平均化，必須在全國均衡的基礎(chǔ)上存在地區(qū)差異。

1農(nóng)村公共物品供給不均衡

1.1農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源投入不足

均衡的獲得教育機(jī)會是人類所擁有的最基本的權(quán)利，但目前由于我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差距，導(dǎo)致各級財政收入也存在差異，而我國為了調(diào)動地方政府學(xué)積極性而建立的“分級辦學(xué)”制度，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入的差距（表1）。

從表1可以到出，在學(xué)生平均教育經(jīng)費(fèi)的實際支出和預(yù)算支出都是城區(qū)高于城區(qū)，從資料來看，中學(xué)也存在類似的情況，而從政府的財政支持力度來看，也表明財政對城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育支持力度不同。

其次城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源投入質(zhì)量非均等，表2說明的是2011年咸寧市咸安區(qū)城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件的對比情況。從表2可以看到，農(nóng)村地區(qū)與城市相比，農(nóng)村中小學(xué)不論是從學(xué)生平均校舍面積、危房面積、電腦數(shù)量、圖書及固定資產(chǎn)總值等各個方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。

最后城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量差距也很大，眾所周知，從師資的質(zhì)量來說，城市教育質(zhì)量明顯高于農(nóng)村教師質(zhì)量，城區(qū)教師的學(xué)歷，專職教師數(shù)量遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，這也必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的差異，而正是這種城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入的數(shù)量和過程嚴(yán)重不均衡，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)小學(xué)升初中，初升高升學(xué)率也存在巨大差距，大量農(nóng)村兒童輟學(xué)，其數(shù)目之巨可謂觸目驚心。

1.2農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)供給不充足

長期以來城市與農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療經(jīng)費(fèi)投入差距大，從財政支出力度來看，國家財政的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出嚴(yán)重的偏向城市，以咸寧市咸安區(qū)為例，2012年城區(qū)衛(wèi)生費(fèi)用占到總費(fèi)用的72%，是農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的2.15倍。

其次城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分配不均，由于城鄉(xiāng)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入的不均衡，必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療資源的巨大差異，以咸寧市咸安區(qū)為例，比如2000年，市區(qū)每千人醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院床位為2.58張，而農(nóng)村地區(qū)為0.73張，到了2013年，不管是城區(qū)還是農(nóng)村每千人扣醫(yī)院和社區(qū)的床位比2000年還下降，但城鄉(xiāng)差距仍在4∶1以上，這些差異只是體現(xiàn)在數(shù)量上，如果考慮到質(zhì)量，那城市與農(nóng)村衛(wèi)生資源分配不平衡程度就會更大。

1.3農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足

長期以來，我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中財政撥款的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村地區(qū)，以咸寧市咸安區(qū)為例，2013年，城市地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施中有30%以上來自財政撥款，但農(nóng)村地區(qū)只有不到10%，另外，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，有更多的融資渠道，尤其是利用財政投入和商業(yè)貸款上都比農(nóng)村地區(qū)便利很多，而農(nóng)村地區(qū)則主要靠自籌，這對本來收入水平就不高的農(nóng)村來說，進(jìn)一步加大了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度。

2農(nóng)村公共物品供給不充足的原因分析

2.1重城市輕農(nóng)村的二元社會發(fā)展戰(zhàn)略

由于長期重城市輕農(nóng)村的二元發(fā)展戰(zhàn)略，這種不均的政治戰(zhàn)略分配必然決定了農(nóng)村享有社會資源的地位上處于不利地位；而另一方面，政府長期強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，并以此作為一個重要的考核指標(biāo)，社會公共服務(wù)項目理所當(dāng)然不被政府關(guān)注，使得城鄉(xiāng)公共物品供給差距越來越大，使得公共物品供給的不均衡二元結(jié)構(gòu)更加凸顯。

2.2不完善的公共財政制度

地方政府事權(quán)與財力不對等，農(nóng)村公共物品供給主體一般是縣鄉(xiāng)政府，而縣鄉(xiāng)政府處于國家財政分配鏈條的末端，而它們財力本來就很薄弱，而現(xiàn)在的體制下，事權(quán)下移，財力不濟(jì)，必然導(dǎo)致公共物品供給的數(shù)量少，質(zhì)量偏低使得農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給支出得不到保證，從而加劇了公共物品供給的城鄉(xiāng)不均衡。

其次，財政轉(zhuǎn)移制度有欠缺，在我國，轉(zhuǎn)移支付大量資金流入發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，使得農(nóng)村財政困難，從而導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給的無法實現(xiàn)，也影響了轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3長期單一的公共物品供給模式

長期以來，我國的公共物品供給主要由政府投入和買單，政府在公共物品提供中充當(dāng)了決策者，提供者和監(jiān)督者，不可否認(rèn)，這種制度有利于公共物品的資金提供的順暢，但是單一的供給模式弊端明顯，使得供給與需求存在偏差，排斥了市場機(jī)制，使得供給規(guī)模受限，降低了公共物品供給的質(zhì)量和效率。

2.4農(nóng)村公共物品需求表達(dá)機(jī)制欠缺

在我國，農(nóng)村公共物品供給欠缺與農(nóng)村居民的需求表達(dá)機(jī)制缺失有關(guān)系，長期以來，我國公共物品供給都是“自上而下”的路徑，這就容易導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)公共物品需求與供給的信息不對稱，從而出現(xiàn)了政策扭曲，使得公共物品供給偏離農(nóng)村居民的真實需要。

2.5城鄉(xiāng)居民收入差距制約農(nóng)村公共物品供給

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有的公共物品的使用需要使用者繳納一定數(shù)額的費(fèi)用，而農(nóng)村農(nóng)民本來收入水平就偏低，因而能用于公共物品的支出也少，這種情況將加重城鄉(xiāng)農(nóng)村公共物品的不均衡。

3完善農(nóng)村公共物品供給均衡的政策建議

3.1完善公共財政制度要改善地方財政事權(quán)與財力不匹配，完善轉(zhuǎn)移支付制度。我國現(xiàn)行的五級政府層次，使得事權(quán)很難明晰。每級政府都將責(zé)任下推，而處于最底層再也無法下推的地方政府就成為公共物品的主要供給者，而對應(yīng)的財權(quán)又是最低的。所以要解決農(nóng)村公共物品供給的不均衡，中央要充分考慮縣鄉(xiāng)政府所承擔(dān)的事權(quán)給予其不同的稅收管理權(quán)，從而實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的平等。另一方面，中央財政要進(jìn)一步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支出，而要把這個做到實處必須讓中央政府的事權(quán)下放，如若管得過多，勢必又會導(dǎo)致專項支出過多的結(jié)果，所以政府事權(quán)與財權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的方式是密切相關(guān)的。

3.2逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共物品多元化供給機(jī)制

公共物品的公共性決定了其主要的承擔(dān)者是政府，但這并不代表政府就應(yīng)該是公共物品的唯一供給者。因此，應(yīng)該引入多元化的供給模式，特別是在一些市場和資本力量稍強(qiáng)的農(nóng)村，可以在公共物品的供給上引入市場機(jī)制，不僅可以彌補(bǔ)由于財力短缺而帶來的供給不足的問題，還可能帶來優(yōu)質(zhì)和有效的服務(wù)。其次，對于市場發(fā)育不成熟而政府才有限的農(nóng)村地區(qū)可以引入慈善組織和個人，提供相應(yīng)的基本公共物品。

3.3建立能充分反映農(nóng)民需要的公共物品需求決定機(jī)制

改善農(nóng)村公共物品供給短缺現(xiàn)狀，必須建立通暢的公共物品需求表達(dá)通道，目前我國農(nóng)村居民的需求表達(dá)意識還不強(qiáng)烈，而現(xiàn)實中需求表達(dá)的成本也較高，因而一方面我們要通過宣傳提高農(nóng)村居民的自主意識，比如，加強(qiáng)農(nóng)村代表在農(nóng)村公共物品需求偏好表達(dá)的重要作用，使得農(nóng)村公共物品的需求能準(zhǔn)確，完整，及時地表達(dá)，另一方面通過媒體加強(qiáng)社會大眾的關(guān)注力度，減少需求表達(dá)的成本，提高效率。

3.4進(jìn)一步完善農(nóng)村公共物品供給的評價機(jī)制

我國傳統(tǒng)的評價主要來自上級政府，從而導(dǎo)致下級政府在公共物品供給上更多選擇偏向上級偏好，應(yīng)當(dāng)引入消費(fèi)者評價，或者引入第三方評價，如新聞媒體或者各種組織使得公共物品供給的評價結(jié)果更加客觀和公正。

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