政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)存在的主要問題及對(duì)策研究

陳巍

摘要：伴隨著新公共管理改革的推進(jìn)，政府績(jī)效評(píng)估作為新型政府治理工具，在當(dāng)代中國(guó)公共管理改革實(shí)踐過程中既表現(xiàn)出其管理主義導(dǎo)向下政府績(jī)效治理功效，同時(shí)也表現(xiàn)出一種全新的政府責(zé)任治理內(nèi)涵。然而，由于受政府績(jī)效評(píng)估體系不健全、實(shí)效性不足、結(jié)果運(yùn)用功能弱化以及配套制度整合性不夠等因素的影響，現(xiàn)階段我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制存在結(jié)果導(dǎo)向理念淡薄、行政問責(zé)機(jī)制不健全、績(jī)效責(zé)任落實(shí)較難、責(zé)任結(jié)構(gòu)欠協(xié)調(diào)等問題。當(dāng)前，亟需通過建立健全政府績(jī)效評(píng)估體系，完善行政問責(zé)與責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的制度整合，來解決好這些問題，加快推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；責(zé)任機(jī)制；政府績(jī)效；績(jī)效評(píng)估

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-3160（2015）05-0066-05

隨著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理轉(zhuǎn)軌，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府管理體制改革，成為推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。深化政府管理體制改革，重點(diǎn)在于完善政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)。但由于受傳統(tǒng)官本位思想、傳統(tǒng)集權(quán)文化、政府法制發(fā)展的階段性，以及政府績(jī)效評(píng)估體系的不健全等因素的影響，目前我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的問題。政府績(jī)效評(píng)估作為政府治理改革的重要工具，既是一種新型的政府責(zé)任機(jī)制，又是一種提升政府績(jī)效和推動(dòng)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的有效手段。為此，本文以政府績(jī)效評(píng)估為視角，在系統(tǒng)把握政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)所存在的問題，深入分析這些問題成因的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，加快推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)。

一、我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)面臨的主要問題

目前隨著我國(guó)政府管理體制改革的不斷深化，政府責(zé)任機(jī)制在推進(jìn)責(zé)任型政府、服務(wù)型政府、效能型政府建設(shè)中作用也日漸凸顯。但由于受歷史與現(xiàn)實(shí)、觀念與制度等因素的制約，尤其是受政府績(jī)效評(píng)估體系不健全、實(shí)效性不足、結(jié)果運(yùn)用功能弱化以及配套制度整合性不強(qiáng)等因素的影響，現(xiàn)階段我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制還不同程度地存在著一些問題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）“結(jié)果導(dǎo)向”理念淡薄

“結(jié)果導(dǎo)向”是相對(duì)于“投入導(dǎo)向”和“規(guī)則導(dǎo)向”而言的一種全新的政府管理理念?！敖Y(jié)果導(dǎo)向”意味著政府活動(dòng)必須以實(shí)現(xiàn)和滿足社會(huì)與公眾的期望為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)政府部門及其公務(wù)員績(jī)效的評(píng)估與考核以最終的效果為依據(jù)而非投入和直接產(chǎn)出。然而受傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國(guó)在開展政府績(jī)效評(píng)估過程中比較注重項(xiàng)目審批數(shù)量、出臺(tái)決策法規(guī)等執(zhí)行決策類指標(biāo)和決策產(chǎn)出類指標(biāo)評(píng)估。這種以規(guī)則、過程和投入為依據(jù)的評(píng)估方法，雖然提高了政府部門的“產(chǎn)出”，但是難以對(duì)政府管理效率的高低以及其所產(chǎn)生的社會(huì)效益做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，在一定程度上還為“虛假政績(jī)”和“形象工程”提供了土壤。如有的政府部門在開展政府績(jī)效評(píng)估過程中，將領(lǐng)導(dǎo)重視程度、組織保障力度、組織活動(dòng)數(shù)量以及服務(wù)對(duì)象受益程度以各占四分之一的權(quán)重納入政府績(jī)效評(píng)估范疇，前三者均屬于部門投入或付出努力的范疇，具有濃厚的過程、規(guī)則和投入導(dǎo)向性，然而當(dāng)政府部門自身因素在政府績(jī)效評(píng)估中達(dá)到四分之三的比重時(shí)，那么它所鼓勵(lì)的只能是形式主義了。

（二）行政問責(zé)機(jī)制尚不健全

行政問責(zé)機(jī)制是政府責(zé)任的核心，又是推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。就目前我國(guó)行政問責(zé)機(jī)制建設(shè)而言，還不同程度地存在以下問題：在問責(zé)主體方面，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)行政問責(zé)的主體還缺乏明確的界定，具體表現(xiàn)為問責(zé)多以同體問責(zé)為主、異體問責(zé)薄弱以及司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性等方面。在行政問責(zé)內(nèi)容方面，盡管近年來我國(guó)不斷加大問責(zé)力度，但問責(zé)內(nèi)容仍然比較模糊，范圍也比較窄，達(dá)不到問責(zé)的效果和要求。在行政問責(zé)程序方面，問責(zé)程序隨意性和自主性較大，實(shí)效性、規(guī)范性和科學(xué)性有待進(jìn)一步提升。同時(shí)，問責(zé)制度不完善，問責(zé)信息不對(duì)稱、問責(zé)文化滯后等問題也都削弱了行政問責(zé)功效的發(fā)揮，阻礙了問責(zé)合力的形成，影響了責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的建設(shè)。

（三）政府績(jī)效責(zé)任落實(shí)較難

新公共管理運(yùn)動(dòng)將政府績(jī)效與政府責(zé)任概念相結(jié)合，提出了績(jī)效責(zé)任理念。該理念拓展了責(zé)任行政的內(nèi)涵，體現(xiàn)了政府責(zé)任的新取向。其內(nèi)涵包括政府的支出必須獲得公民的同意并按正當(dāng)?shù)某绦蛑С?、資源實(shí)現(xiàn)有效利用并且達(dá)到預(yù)期的結(jié)果、分配的公平與正義。從當(dāng)前我國(guó)履行和落實(shí)政府績(jī)效責(zé)任情況來看，一方面，由于政府績(jī)效評(píng)估法律尚未完善，以致有的地方曲解了績(jī)效責(zé)任的本質(zhì)內(nèi)涵，單純以經(jīng)濟(jì)和效率指標(biāo)來衡量政府績(jī)效，忽略公共服務(wù)目標(biāo)、公眾利益以及公眾滿意度等指標(biāo)體系的情況時(shí)有出現(xiàn)；另一方面，長(zhǎng)期以來政府績(jī)效評(píng)估主體多以上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)為主，公眾很難參與到評(píng)估目標(biāo)設(shè)置、評(píng)估方法選取、評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)等評(píng)估過程中來，以至于評(píng)估成為了政府的內(nèi)部活動(dòng)，降低了評(píng)估結(jié)果的信度和效度。即便有的地方政府讓公眾參與評(píng)估，但評(píng)估范圍和內(nèi)容也十分有限，直接或間接地影響了政府績(jī)效責(zé)任的落實(shí)。

（四）政府責(zé)任結(jié)構(gòu)欠協(xié)調(diào)

歐文·E·休斯認(rèn)為“政治責(zé)任是選舉產(chǎn)生的政府對(duì)選民的責(zé)任，產(chǎn)生于民主授權(quán)，而管理責(zé)任則主要是行政組織對(duì)選舉產(chǎn)生的政府負(fù)責(zé)，產(chǎn)生于行政授權(quán)?！睆睦碚撋现v，政治責(zé)任與管理責(zé)任同作為政府責(zé)任的重要內(nèi)容，兩者是相輔相成、相互增進(jìn)的。但由于受集權(quán)文化和體制的影響，長(zhǎng)期以來我國(guó)政府權(quán)力與組織體系是一種反向的下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的責(zé)任指向，下級(jí)政府一直扮演著“被執(zhí)行者”的角色，而非公共利益代表者的角色。直到改革開放后，在“放權(quán)讓利”的指導(dǎo)下，下級(jí)政府才被賦予更多的自主權(quán)，但“被執(zhí)行者”的角色仍未得到實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變。因?yàn)樵谥醒爰瘷?quán)這一大的背景尚未改變的情況下，中央仍然掌控著地方政府的各項(xiàng)事務(wù)。盡管近年來，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷深化，各級(jí)地方政府也相應(yīng)地強(qiáng)化了政治責(zé)任與管理責(zé)任，但由于地方黨委與政府、司法與立法機(jī)關(guān)之間尚未形成良好的支持、合作與監(jiān)督關(guān)系，行政體系內(nèi)部尚未建立完善的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)三者相互制約監(jiān)督的格局，以致政治責(zé)任與管理責(zé)任不能和諧統(tǒng)一，有時(shí)甚至還會(huì)發(fā)生沖突。有的是對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任大于對(duì)上級(jí)部門的責(zé)任；有的是對(duì)上級(jí)部門的責(zé)任大過對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任；更有甚者對(duì)誰都不負(fù)責(zé)任。

二、當(dāng)前我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)存在問題的成因

梳理政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的問題，剖析政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)問題的成因，目的是為了更好地推動(dòng)我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)。通過對(duì)我國(guó)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)進(jìn)行多角度和多層次的研究，發(fā)現(xiàn)制約政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的因素既有現(xiàn)實(shí)與歷史、體制與文化，又有組織與個(gè)體等方面。目前，學(xué)術(shù)界從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角都對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)科學(xué)的研究。但是，都忽略了從公共管理學(xué)科視角即從政府管理改革措施，尤其是從政府績(jī)效評(píng)估的角度來分析政府責(zé)任機(jī)制存在的問題及成因，更何況政府績(jī)效評(píng)估體系本身就存在一系列亟待解決的問題。

（一）政府績(jī)效評(píng)估體系尚不健全

20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)許多地方政府積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家新公共管理的經(jīng)驗(yàn)，開展了目標(biāo)責(zé)任制、萬人評(píng)議政府、行政效能監(jiān)察等多種形式的績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)，先后構(gòu)建了一些具有“本土”特色的政府績(jī)效評(píng)估體系，并取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)。但由于政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)新興事物在我國(guó)還處于探索和試點(diǎn)階段，以至于一些地方政府在評(píng)估主體、指標(biāo)、方法和制度體系構(gòu)建和方案設(shè)計(jì)方面還未能做到盡善盡美，忽略了政府績(jī)效評(píng)估這一新型政府責(zé)任機(jī)制本身所具有的問責(zé)功效，以致政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)出現(xiàn)了一些問題。如政府績(jī)效評(píng)估主體單一，公眾參與不足，公眾對(duì)政府問責(zé)難；政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)尚不科學(xué)，指標(biāo)體系對(duì)政府及其公務(wù)員約束較難；政府績(jī)效評(píng)估方法不太合理，問責(zé)功能落到實(shí)處比較難；政府績(jī)效評(píng)估制度尚未健全，問責(zé)的客觀公正性難以保證。

（二）公務(wù)員考核制度的實(shí)效性不強(qiáng)

自1994年以來，我國(guó)先后出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)施國(guó)家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的通知》《國(guó)家公務(wù)員法》等一系列關(guān)于公務(wù)員考核的法律法規(guī)，有效推動(dòng)了我國(guó)公務(wù)員考核與管理的發(fā)展。但是隨著考核工作的不斷發(fā)展，一些考核制度也逐步暴露出了局限性和實(shí)效性不強(qiáng)的弊端，有的甚至還發(fā)生了異化，與先前所預(yù)計(jì)、設(shè)計(jì)的效果和目標(biāo)背道而馳。此外，由于考核制度在具體實(shí)踐中有較大的靈活性，這就加大了考核人員和領(lǐng)導(dǎo)干部主觀意志與個(gè)人喜好對(duì)考核結(jié)果的影響，削弱了制度的規(guī)范和約束作用，使制度陷入籠統(tǒng)而實(shí)效不強(qiáng)之中。

（三）政府績(jī)效結(jié)果運(yùn)用功能弱化

結(jié)果運(yùn)用是政府績(jī)效評(píng)估的目的所在和動(dòng)力之源，又是實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)。在借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)一些地方政府及其部門根據(jù)各自的評(píng)估性質(zhì)與行政發(fā)展的需要對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行了多方面的運(yùn)用，有效提升了部門與個(gè)人的績(jī)效水平，強(qiáng)化了部門與個(gè)人的責(zé)任意識(shí)。如有的將評(píng)估結(jié)果作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)；有的將評(píng)估結(jié)果作為改進(jìn)政府部門績(jī)效預(yù)算的主要依據(jù)；有的將評(píng)估結(jié)果作為啟動(dòng)行政問責(zé)的相關(guān)依據(jù)等等。從客觀上講，盡管我國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)與成就，但由于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估起步較晚，其難免也存在著一些誤區(qū)和問題。一是評(píng)估結(jié)果運(yùn)用存在重形式、輕實(shí)效的傾向。二是評(píng)估結(jié)果運(yùn)用存在以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，缺乏法律與制度的保障。三是將評(píng)估結(jié)果束之高閣，與評(píng)估對(duì)象利益脫節(jié)。四是評(píng)估結(jié)果運(yùn)用缺乏相應(yīng)的配套措施。

（四）政府管理改革措施有待整合

近年來，為提高政府工作效率、提高政府的公眾滿意度，建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、效能政府，我國(guó)政府一直處于不斷改革與發(fā)展之中。雖然改革取得了一定的成就，但改革的措施大多是以碎片化的形式出現(xiàn)，還未能得到有效的整合。政府改革措施的碎片化，導(dǎo)致了各政府部門之間、各地方政府之間、各行政層級(jí)之間的職責(zé)不清、職責(zé)重疊、各自為政、政出多門的問題，這既增加了政府部門之間的協(xié)調(diào)成本，降低了工作效率，又妨礙了政府整體效能的實(shí)現(xiàn)，阻滯了責(zé)任政府和服務(wù)型政府的建設(shè)，更加劇了政府與社會(huì)、公眾之間的矛盾。如何從目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、資源、業(yè)務(wù)、服務(wù)等方面入手，實(shí)現(xiàn)政府各個(gè)部門和各種行政要素、政府與社會(huì)、政府與非政府組織、中央與地方之間的協(xié)調(diào)與合作，推動(dòng)各部門整體績(jī)效的提升和政府責(zé)任機(jī)制的建設(shè)，已成為當(dāng)前我國(guó)亟需解決的重要問題。

三、政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

政府績(jī)效評(píng)估是運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)，是建立在公共責(zé)任和顧客至上理念基礎(chǔ)之上，以提升政府公共服務(wù)能力為目的而采取的政府改革策略。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)來看，政府績(jī)效評(píng)估既是一種落實(shí)政府責(zé)任的重要手段，又是一種新型的政府責(zé)任機(jī)制，更是一種對(duì)政府官員績(jī)效進(jìn)行評(píng)判的問責(zé)機(jī)制。由于現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估自身還存在一系列問題，制約了政府責(zé)任機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展。只有正確認(rèn)識(shí)這些問題，將政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制結(jié)合起來研究，才能切實(shí)有效地解決好這些問題。

（一）建立健全政府績(jī)效評(píng)估體系

一是拓展績(jī)效評(píng)估主體范圍，促進(jìn)問責(zé)主體多元化。在我國(guó)，由于受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的影響，政府公共權(quán)力具有集中統(tǒng)一性和自然增長(zhǎng)的趨勢(shì)，整個(gè)政府系統(tǒng)處于自我封閉的狀態(tài)，致使政府憑借這種不斷膨脹的權(quán)力在績(jī)效評(píng)估過程中處于一種超然的權(quán)威地位，成為了政府績(jī)效評(píng)估唯一的主體，以致政府責(zé)任機(jī)制無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用。因此，當(dāng)前亟須拓展政府績(jī)效評(píng)估主體范圍，通過政府績(jī)效的內(nèi)外部評(píng)估來實(shí)現(xiàn)同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合，促進(jìn)問責(zé)主體明確化。二是構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，促進(jìn)問責(zé)內(nèi)容具體化?？v觀近年來備受關(guān)注的幾起問責(zé)事件，不難發(fā)現(xiàn)一些官員都是因重大安全事故而被責(zé)令辭職或追究責(zé)任，很少看到因用人失誤、決策失誤、政績(jī)平平而被問責(zé)。這些現(xiàn)象的發(fā)生從某種程度上歸因于沒有構(gòu)建起科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以致問責(zé)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)模糊?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不僅包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、黨建等方面內(nèi)容，還包括成本、業(yè)績(jī)、戰(zhàn)略等指標(biāo)，圍繞科學(xué)的指標(biāo)體系開展政府績(jī)效評(píng)估，其實(shí)質(zhì)也就明確了問責(zé)的具體內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。三是完善政府績(jī)效評(píng)估方法，確保問責(zé)落到實(shí)處。完善的評(píng)估方法既是確保評(píng)估科學(xué)化、規(guī)范化的關(guān)鍵，也是對(duì)政府責(zé)任的解釋和判斷，即政府失責(zé)行為判斷的基礎(chǔ)。科學(xué)的評(píng)估方法除了公眾評(píng)議和專家評(píng)議相結(jié)合、定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合、平時(shí)評(píng)估與定期評(píng)估相結(jié)合外，還應(yīng)建立政府績(jī)效評(píng)估層級(jí)體系和咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全面診斷政府失責(zé)的問題，避免以往在實(shí)施行政問責(zé)過程中，出現(xiàn)的問責(zé)主體和結(jié)果懲戒主體相分離的現(xiàn)象，確保問責(zé)落到實(shí)處。四是規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估程序，推動(dòng)政府責(zé)任機(jī)制循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。政府責(zé)任機(jī)制作為一套保證政府按照公意運(yùn)行的責(zé)任約束與追懲機(jī)制，具體包括責(zé)任明確、責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究這四個(gè)不可分割的循環(huán)系統(tǒng)和環(huán)節(jié)。這四個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上就是一套以責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)為運(yùn)行前提，以責(zé)任的解釋、判斷與評(píng)估以及責(zé)任的追究為過程的環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)與政府績(jī)效評(píng)估的環(huán)節(jié)大致趨同，政府績(jī)效評(píng)估同樣也包括了確立標(biāo)準(zhǔn)、過程評(píng)估、結(jié)果運(yùn)用等步驟，事實(shí)上也就是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的程序。規(guī)范績(jī)效評(píng)估程序，就是要使其緊扣政府責(zé)任機(jī)制這四個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一規(guī)劃、整體推進(jìn)。首先，規(guī)范績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的過程即明確責(zé)任的過程，這意味著在開展績(jī)效評(píng)估的過程必須要明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，凡是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)涉及什么，政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這方面的責(zé)任。其次，規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估的過程即對(duì)責(zé)任的解釋和判斷的過程，這意味著在實(shí)施績(jī)效評(píng)估的過程中，必須制定出科學(xué)合理的評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法，以期更好地對(duì)責(zé)任作出解釋和判斷。最后，規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的過程即責(zé)任追究的過程，這意味著績(jī)效評(píng)估不僅僅是簡(jiǎn)單的就評(píng)估而評(píng)估，而是要以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，對(duì)那些違規(guī)決策、執(zhí)行不力、疏于管理和行政不作為、亂作為的政府部門及其公務(wù)員實(shí)行問責(zé)。

（二）完善行政問責(zé)與責(zé)任追究制度

當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)與追究多采用政府內(nèi)部問責(zé)與追究的形式，外部問責(zé)主體很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，責(zé)任追究也難免有失公允。要想完善行政問責(zé)和責(zé)任追究制度，一方面，亟須建立相應(yīng)的法律法規(guī)。雖然，目前有的地方政府出臺(tái)了一些行政問責(zé)條例和辦法，對(duì)政府部門及其公務(wù)員的責(zé)任追究予以了規(guī)定，一定程度上強(qiáng)化了行政問責(zé)與責(zé)任追究。但是由于這些規(guī)章制度僅屬于地方性行政法規(guī)而不是全國(guó)性法律，加之全國(guó)性法律還尚未出臺(tái)，所以各地區(qū)在制定和履行問責(zé)法規(guī)的過程中，難免會(huì)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性較大、穩(wěn)定性不強(qiáng)等問題。因此，當(dāng)前我國(guó)亟須建立一套全面系統(tǒng)、科學(xué)合理的行政問責(zé)法律，確保行政問責(zé)和責(zé)任追究規(guī)范化和制度化；另一方面，應(yīng)通過政府績(jī)效的外部評(píng)估來加強(qiáng)異體問責(zé)，使行政問責(zé)和責(zé)任追究形式多樣、結(jié)果公正。一是政府要引導(dǎo)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估與問責(zé)，保障其參與評(píng)估、問責(zé)和追究政府責(zé)任的權(quán)力，使其能更好地監(jiān)督和規(guī)范政府的行為。二是要成立由高校學(xué)者、科研專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人、實(shí)際部門工作者和社會(huì)公眾所組成的政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)委員會(huì)，對(duì)政府部門及其公務(wù)員的績(jī)效進(jìn)行全方位的評(píng)估，確保問責(zé)的客觀性和責(zé)任追究的公正性。三是完善人大的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。人大應(yīng)充分行使評(píng)估、質(zhì)詢、罷免等職能，對(duì)政府存在有權(quán)不用或?yàn)E用權(quán)力、工作失責(zé)或工作低效等問題進(jìn)行問責(zé)。四是加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督與問責(zé)。新聞媒體作為“第四權(quán)力”亦稱“第四只眼”，應(yīng)充分發(fā)揮獨(dú)立性、專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，以及法律所賦予的正當(dāng)采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)和評(píng)論權(quán)，對(duì)政府部門及其公務(wù)員的不良行為進(jìn)行評(píng)估與問責(zé)，就相關(guān)問題的責(zé)任追究情況進(jìn)行跟進(jìn)與報(bào)道，確保責(zé)任追究落到實(shí)處。

（三）整合政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度

政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制在內(nèi)在理念、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、現(xiàn)實(shí)功能等方面存在著相似性與趨同性，積極推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)制度的整合，有助于政府績(jī)效評(píng)估問責(zé)功能的完善，有助于實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)推進(jìn)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有助于政府責(zé)任機(jī)制的健全。然而，兩者的整合是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要從理念、體系、制度等方面進(jìn)行整合，整體規(guī)劃分類推進(jìn)。一是要實(shí)現(xiàn)兩者理念的整合。改變以往就問責(zé)而問責(zé)，就評(píng)估而評(píng)估的觀念，有效整合“顧客至上”“結(jié)果為本”“責(zé)任行政”等兩者所共有的理念，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)政府部門及其公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。二是實(shí)現(xiàn)兩者體系的銜接。通過規(guī)范績(jī)效評(píng)估程序，確保程序緊扣問責(zé)邏輯主線來推進(jìn)問責(zé)程序的無隙化，從而形成一個(gè)全新的績(jī)效問責(zé)體系，更好地推動(dòng)政府責(zé)任機(jī)制的建設(shè)。三是實(shí)現(xiàn)兩者制度的整合。從目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)的現(xiàn)狀與實(shí)踐來看，兩者還缺乏相應(yīng)的法律和制度依據(jù)，以至于政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)只是政府自身可以隨意做或不做，或自由決定做到什么程度的高度自主的內(nèi)部性工作。因此，將政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)的目的、原則、方法和程序等方面以法律的形式固定下來，使體現(xiàn)政府責(zé)任機(jī)制的政府績(jī)效評(píng)估與行政問責(zé)逐步走向制度化的剛性軌道，實(shí)現(xiàn)兩者制度上的整合，已成為了當(dāng)前推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的必然要求。

責(zé)任編輯：王習(xí)賢