生態(tài)補償視角下的野生動物致害救濟

鄭坤 萬雅琴

摘要 2015年9月，一則關于“湖北十堰獵捕野豬”的新聞引起輿論的廣泛關注。以此為契機，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的野生動物致害救濟機制存在明顯的缺陷。以野豬為代表的“三有”野生動物，在受法律保護不得非法獵`捕的同時，其造成的損害又排除在國家補償范圍之外，而地方政府關于野生動物致害的配套制度缺失，限量獵補的行為在公眾眼里仍存在爭議。從生態(tài)補償?shù)慕嵌葋砜?，野生動物致害補償兼具行政行為和市場行為的雙重屬性，完全可以在現(xiàn)有的國家補償?shù)幕A上，引入市場化色彩濃厚的生態(tài)補償機制，構建起一套既有國家立法又有地方配套制度，既重事后補償又重事前防范，既有行政手段又有市場機制的野生動物致害救濟機制。

關鍵詞 生態(tài)補償；野生動物致害；“三有”野生動物；國家補償；救濟機制

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2015）34-257-04

1 野豬毀農(nóng)事件回放

2015年9月，隨著秋收季節(jié)的到來，荊楚網(wǎng)（http：//news.cnhubei.com）發(fā)布的一則題為湖北“十堰野豬瘋狂搶糧，警方3天共擊斃14頭”的新聞經(jīng)各大門戶網(wǎng)站轉載后引起網(wǎng)民廣泛關注，報道稱“十堰市一些鄉(xiāng)村，野豬毀糧嚴重。近日，十堰市鄖陽警方組成多支狩獵隊，進村為農(nóng)民驅豬護糧?！薄白?月8日以來，鄖陽區(qū)公安分局組織3支護秋狩獵隊，深入全區(qū)20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）秋糧損毀嚴重的村組，對野豬驅趕圍捕甚至擊斃。截至11日，狩獵隊共擊斃野豬14頭，驅離23頭”[1]。對于十堰捕獵野豬事件，有網(wǎng)友為警方點贊，認為警方是從細微之處著手為群眾辦實事，切實保護農(nóng)民利益；也有網(wǎng)友質疑“野豬是受法律保護的野生動物，十堰警方捕獵野豬的行為是否合法”；甚至有網(wǎng)友指出，野生動物襲擾人類，偶或有之，并不奇怪，但如此大規(guī)模地襲擾，只能說明野生動物的生存空間已經(jīng)被人類擠壓殆盡，十堰政府的當務之急不是要“擊斃野豬”，而是要給野生動物留下足夠的生存空間。

其實，野豬等野生動物大規(guī)模毀壞農(nóng)作物，與人類爭奪生存空間的斗爭，對于地處秦巴山區(qū)腹地的十堰來說，早已不是什么新鮮事，而是一場多年前已經(jīng)開始至今仍在繼續(xù)的“持久戰(zhàn)”。在當?shù)厝搜壑?，野豬是一種世代和山里人糾纏的野生動物，也一直是山林中獵人們的主要捕獵對象，因為它對農(nóng)作物的危害非常嚴重。野豬食性很雜，農(nóng)民種什么它吃什么。野豬最令農(nóng)民切齒痛恨的是其“不良覓食習性”，它們在莊稼地里連吃帶拱，喜歡在地里打滾，凡是被野豬禍害過的農(nóng)田基本上會顆粒無收。根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)驗，“野豬糟蹋的莊稼往往是被其吃掉的莊稼的幾十倍”。所以對于野豬，獵人們從不會“槍下留情”。在鄂西北山區(qū)，人和野豬的斗爭從未停止過，只是以前人們手里有獵槍，人類往往占據(jù)了上風。1994年國家統(tǒng)一收繳農(nóng)村自制土槍，民間狩獵被突然叫停，人和野豬斗爭的格局悄然發(fā)生了變化，山民們手里沒有了獵槍，只能采用挖陷阱、放置捕獸夾等方式來捕獵野豬，保護農(nóng)作物。2000年野豬被國家林業(yè)局列入《國家保護的有益的或有重要經(jīng)濟、科研價值的陸生野生動物名錄》，成為受《野生動物保護法》保護的“三有”野生動物，嚴禁私自獵捕，自此，在人和野豬的斗爭中，被法律完全解除武裝、束縛住手腳的山民們徹底敗下陣來。

恰恰在此前后，一系列國家級生態(tài)建設工程開始在十堰地區(qū)實施：1999年退耕還林工程啟動；2000年天然林資源保護工程（簡稱“天保工程”）啟動。經(jīng)過10多年大規(guī)模的生態(tài)恢復和生態(tài)建設，目前十堰全市森林活立木蓄積6 645萬m3，森林覆蓋率64.72%。城市建成區(qū)綠地率為43.6%，綠化覆蓋率為45%，中心城區(qū)現(xiàn)有公園綠地650.6萬m2，人均公園綠地為11 m2，已經(jīng)成為當之無愧的森林城市。在生態(tài)環(huán)境質量大幅度改善和森林覆蓋率大幅度提高的有利條件下，又經(jīng)過10多年的休養(yǎng)生息，野豬等野生動物數(shù)量急劇增加，且危害日益凸顯。2011年十堰市竹山縣野生動物保護站曾發(fā)布一組數(shù)據(jù)，當年，該縣野豬總量約13 000頭以上，遭野豬損害的莊稼超過3 333 hm2。隨著近幾年生態(tài)環(huán)境的修復，目前竹山縣野豬的數(shù)量肯定遠遠超過這個數(shù)字[2]。而竹山縣只是十堰市下轄6個縣（市）中的一個，其他5個縣（市）野豬數(shù)量應當與竹山縣不相上下，按保守估計，十堰市野豬種群的數(shù)量至少有6萬頭。

2 現(xiàn)行野生動物致害救濟機制的缺陷

2.1 “三有”野生動物的尷尬

目前，我國關于野生動物致人損害的全國性立法主要是《野生動物保護法》和《陸生野生動物保護實施條例》；地方立法方面則因地制宜，各具地方特色。

《野生動物保護法》第14條規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定?！备鶕?jù)該規(guī)定，因保護野生動物致人損害的，要獲得國家補償，對野生動物的“身份”有嚴格限定，即必須是“國家重點保護野生動物”和“地方（省級）重點保護野生動物”。而在十堰的野豬毀農(nóng)事件中，野豬既不是國家重點保護野生動物，也不是地方重點保護野生動物，而只是“三有”野生動物。所謂“三有”野生動物是指被列入國家林業(yè)局于2000年發(fā)布的《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》的動物物種。根據(jù)《野生動物保護法》第2條規(guī)定：“本法規(guī)定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物”?！叭小币吧鷦游锸恰兑吧鷦游锉Ｗo法》的保護對象，受法律保護。

野豬作為“三有”野生動物，一方面，它是受法律保護的野生動物，任何單位和個人均不得非法捕獵；另一方面，它不屬于重點保護的野生動物，它們造成的損害，被排除在國家補償范圍之外。這就意味著，在野豬毀農(nóng)事件中，十堰山區(qū)農(nóng)民的處境非常尷尬：一方面，他們們負有保護野豬的法定義務，即便野豬對農(nóng)作物造成嚴重損害，他們也不得獵捕，只能采取獵捕以外的其他方式來保護自己的經(jīng)濟利益；另一方面，農(nóng)民由于保護野豬受到的損害卻無法獲得補償，這對農(nóng)民是極不公平的。

2.2 地方配套制度的缺失

《野生動物保護法》及其實施條例在對野生動物致害的國家補償作出原則性規(guī)定的同時，又授權由各省、自治區(qū)、直轄市政府制定本轄區(qū)的具體補償辦法，因此，相關的地方立法對損害補償?shù)木唧w實施至關重要。湖北省雖然早在1994年就制定了《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》，但和全國大多數(shù)省份一樣，在地方野生動物保護實施辦法中，完全沒有涉及到野生動物致害的補償規(guī)定。只有四川、貴州、福建、山東、甘肅、內(nèi)蒙古等少數(shù)省份的地方野生動物保護實施辦法中提到野生動物致害的補償問題，但實際上只是對國家的《野生動物保護法》及其實施條例中相關原則性規(guī)定的重申和復述，既沒有地方特色，也缺乏可供操作的具體制度和規(guī)則。在有關野生動物致害的國家補償?shù)牡胤脚涮字贫雀吨I如的情況下，即使是《野生動物保護法》規(guī)定的重點保護的野生動物致人損害的國家補償都很難落到實處，野豬等非重點保護的“三有”野生動物致害，更是完全不可能獲得國家補償。

2.3 限量獵捕的是與非

十堰獵捕野豬事件經(jīng)各大門戶網(wǎng)站報道后，引起輿論關注，許多媒體針對該事件進行了深入發(fā)掘和后續(xù)報道。十堰市公安和林業(yè)部門相關負責人及工作人員在接受媒體采訪時顯得非常謹慎，反復強調“護秋狩獵隊對野豬采取的是驅趕為主，獵捕為輔的方針”，“狩獵隊員只有在萬不得已，自身安全受到野豬威脅的情況下才會獵殺野豬”。當?shù)卣块T的顧慮可以理解，但如此遮遮掩掩、謹小慎微的言辭反倒惹來更多的懷疑和非議：在“萬不得已才能獵殺”的情況下竟然還能取得“3天擊斃14頭野豬”的輝煌戰(zhàn)果，著實令人驚訝。不少民眾因此懷疑十堰地方政府組織獵捕野豬行為的合法性。

其實，十堰地方政府組織狩獵隊獵豬護農(nóng)并非始于今日，迄今已有10年歷史。近10多年來由于退耕還林工程、天然林保護工程的有序推進，鄂西北、鄂西南、鄂東南等山區(qū)生態(tài)環(huán)境普遍大為改善，這為野豬等野生動物的大規(guī)模繁殖提供了良好條件。所謂“山中無老虎，野豬稱霸王”，由于虎、豹、狼等大型食肉動物在湖北省內(nèi)除神農(nóng)架林區(qū)以外的絕大部分山區(qū)、林地幾乎已經(jīng)絕跡，即使生態(tài)環(huán)境得到改善，這些大型食肉動物的種群在短期內(nèi)也很難恢復，野豬幾乎已經(jīng)沒有了任何天敵，處在森林生態(tài)系統(tǒng)食物鏈的最頂端。再加上野豬適應能力強，繁殖能力驚人的自身特點，10多年來湖北省廣大山區(qū)野豬數(shù)量激劇增加，其中尤其以十堰市所在的鄂西北山區(qū)為甚。為解決野豬泛濫成災造成的種種損害，2004年9月，省林業(yè)廳、公安廳聯(lián)合下發(fā)了《關于有計劃地獵捕野豬的通知》，通知規(guī)定湖北省將每年的10月至次年2月定為野豬狩獵期，在狩獵期內(nèi)允許相關地方有計劃地限量獵捕部分野豬，以此調節(jié)野豬種群數(shù)量，維持生態(tài)平衡。至于獵捕數(shù)量，《通知》限定為野豬種群數(shù)量的10%以內(nèi)。按前文估計十堰市野豬總數(shù)超過6萬頭的數(shù)字計算，十堰每年獵捕野豬的限量至少應為6 000頭。與這一數(shù)字相比較，新聞報道中引起廣泛關注的“十堰警方3天共擊斃14頭野豬”的數(shù)量就顯得有些“杯水車薪”了。而且還應當注意，所謂“3天共擊斃14頭野豬”的輝煌戰(zhàn)果還是集中狩獵會戰(zhàn)的結果，這種獵捕效率和速度遠遠超出平時的正常水平，否則這一消息也不可能成為引起全國廣泛關注的新聞。正常的捕獵速度應該遠低于“3天14頭”。即使按照這種集中捕獵會戰(zhàn)的超常速度計算，為期5個月的野豬狩獵期內(nèi)，捕獵數(shù)量也只能勉強達到700頭，也只相當于最高限量的1/10左右，更何況這種獵捕速度在現(xiàn)有條件下幾乎無法實現(xiàn)。

可以肯定的是，十堰地方政府組織的針對野豬的集中狩獵行動，是完全合法的。獵捕野豬的數(shù)量，并非部分媒體和民眾懷疑的那樣“太多了”而是“太少了”，以致于在現(xiàn)有條件下，限量獵捕行動無法達到控制野豬種群數(shù)量的目的。

2.4 補償資金來源的困境

《野生動物保護法》只是簡單地規(guī)定了對于國家和地方重點保護的野生動物致人損害的，由當?shù)卣枰匝a償，但究竟由哪一級地方政府承擔補償責任，并無具體說明。在實踐中，野生動物致害的國家補償責任，一般由省、市、縣3級政府按一定比例分擔，這就決定了補償能否落實在很大程度上取決于地方政府的財政能力，尤其是市、縣級政府的財政能力。但現(xiàn)實情況往往是，財政能力雄厚、能夠負擔補償經(jīng)費的發(fā)達地區(qū)，由于野生動物稀少，極少發(fā)生野生動物致害事件，所以即便制定了完善的補償辦法也少有用武之地；而野生動物資源豐富到泛濫成災的地區(qū)，絕大多數(shù)都是像十堰這樣的“中西部欠發(fā)達地區(qū)”甚至是“集中連片貧困地區(qū)”。這些地區(qū)野生動物致害發(fā)生頻率高、損害大，受損農(nóng)民亟需獲得補償，但由于經(jīng)費的掣肘，地方政府在補償問題上往往心有余而力不足。

3 完善野生動物致害救濟機制的建議

3.1 將“三有”野生動物納入野生動物致害補償范圍

按照《野生動物保護法》規(guī)定，“三有”野生動物致害，不屬于國家補償?shù)姆秶?。?988年制定《野生動物保護法》時，這一規(guī)定大體上是合乎當時的客觀條件與政府財政能力的，在該法中只對重點保護的野生動物致害給予國家補償，而將“三有”野生動物致害排除在國家補償范圍之外，與其說是理性的選擇，還不如說是有限的物質條件所迫。但是時至今日，我國的社會經(jīng)濟狀況和政府財政能力早已今非昔比。如果說當年立法者擔心將“三有”野生動物納入國家補償范圍會超出政府財政負擔能力，那么今天，這種擔憂至少在國家和省級財政層面已經(jīng)不復存在。2004年我國曾對《野生動物保護法》做過大幅度的修改，但遺憾的是，其中關于野生動物致害補償?shù)膬?nèi)容被原封不動地保留了下來，未作任何修改或補充。以國家目前的財政能力，更應當考慮欠發(fā)達地區(qū)的居民尤其是那些貧困農(nóng)民對生態(tài)保護和生態(tài)建設所作出的巨大犧牲和貢獻，今后在對《野生動物保護法》進行修改時，應當將“三有”野生動物納入野生動物致害補償范圍。

3.2 建立野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫?/p>

《野生動物保護法》中對于野生動物致害補償?shù)囊?guī)定屬于原則性規(guī)定，只能解決野生動物致害后“應不應該補償”的問題，具體“由誰來補償”、“怎么補償”和“補償多少”等問題，必須依靠地方建立起完備且行之有效的野生動物致害補償配套制度。湖北省早已制定地方野生動物保護實施辦法，但該辦法中沒有涉及到野生動物致害的補償規(guī)定?？梢哉f，在野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫确矫妫笔缀跆幱诳瞻谞顟B(tài)，這種地方立法和制度的缺失，與湖北作為全國生態(tài)大省和重要生態(tài)屏障區(qū)的地位是不相符的。應當盡快啟動地方立法程序，對《湖北省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》進行修改，建立完整的野生動物致害補償?shù)牡胤脚涮字贫?。具體包括3方面內(nèi)容：第一，明確補償?shù)闹黧w。借鑒其他省份的經(jīng)驗，補償主體應當包括省、市、縣3級政府，由三者共同負擔，負擔比例可以由省級財政承擔50%，市、縣財政共同承擔另外50%；第二，設置高效、便民的補償程序，包括補償申請的提出、損害情況的勘驗核實、補償資金的發(fā)放等，切忌不同行政機關之間相互扯皮推諉，盡量讓農(nóng)民“在家門口就能領到補償”；第三，確定適當?shù)难a償力度。野生動物致害的國家補償完全不同于國家賠償，不可能做到“損失多少，補償多少”，多數(shù)情況下只能是部分補償。國家補償是指特定的公民、法人或者其他組織的合法權益因國家公權力主體及其工作人員合法行使權力，或因維護公共利益而受損時，依法由公權力主體對其所受損失予以適當補償?shù)姆芍贫萚3]。在野生動物致害的國家補償中，損害是由于野生動物侵襲這一自然原因引起的，國家機關及其工作人員對損害的發(fā)生沒有任何過錯，在此情況下國家對受害人給予補償?shù)脑蚴鞘芎θ说臓奚菫榱司S護國家和社會公眾的生態(tài)利益，不給予補償不足以彰顯社會公平。至于補償?shù)牧Χ龋瑧攬猿帧傲苛Χ小?，根?jù)地方政府的財政能力靈活確定，不能“一刀切”，更不能一蹴而就。

3.3 更加靈活務實地開展限量捕獵行動

如果說建立野生動物致害補償法律制度及相應的地方配套制度屬于事后補償?shù)脑?，那么十堰地方政府針對野豬所組織的護秋狩獵則屬于事前防范，它在野生動物致害救濟機制中也發(fā)揮著重要作用。十堰政府組織限量獵捕野豬的行為是合法的、名正言順的，對于新聞媒體和社會輿論的質疑，完全可以做出更為積極和直接的回應：在野豬數(shù)量激增，超出環(huán)境承載能力并嚴重威脅山區(qū)居民財產(chǎn)安全的情況下，限量獵捕行動不是在傷害野生動物，而是在調節(jié)生態(tài)平衡。獵捕的數(shù)量不是太多而是太少，不足以起到調節(jié)生態(tài)平衡的作用。而且獵捕行為的實施主體并非警方而是由群眾自發(fā)組建的“護秋狩獵隊”。據(jù)不完全統(tǒng)計，十堰全市范圍內(nèi)每年約有200個左右行政村遭受野豬侵襲，每年被毀掉的糧食在250萬kg以上。而野豬毀農(nóng)事件多發(fā)生在那些山高林密、交通不便的村莊，這些地方往往人口分散，小塊的零星農(nóng)田散布在大片林地中，通過集中會戰(zhàn)式的“護秋狩獵”來保護農(nóng)作物因成本較高而難以持久。十堰應當根據(jù)本地方的實際情況靈活務實地組織安排針對野豬的限量獵捕行動，盡量少安排集中會戰(zhàn)式的“狩獵秀”，根據(jù)野豬致害發(fā)生范圍廣、事件發(fā)生地分散的特點，將有限的狩獵力量進行合理地分配，以最大限度地發(fā)揮其“護秋狩獵”的作用。同時適當加強對野豬災害多發(fā)地村民的狩獵培訓，協(xié)助符合條件的村民辦理持槍證、狩獵證等證件和手續(xù)，并提供適量的獵槍、彈藥等裝備，幫助當?shù)卮迕駥挂柏i侵襲，守護自己的莊稼。

43卷34期 鄭 坤等 生態(tài)補償視角下的野生動物致害救濟

3.4 引入生態(tài)補償機制解決補償資金來源

構建野生動物致害救濟機制最大的障礙在于補償資金來源的悖論：有財政負擔能力的發(fā)達地區(qū)因極少發(fā)生野生動物致害，對構建野生動物致害救濟機制的現(xiàn)實需求并不強烈；野生動物致害事件頻發(fā)的地區(qū)大多是欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)，他們對構建野生動物致害救濟機制的現(xiàn)實需求十分強烈和迫切，但是地方政府缺乏足夠的財政負擔能力。

解決之道在于引入生態(tài)補償機制來構建我國的野生動物致害救濟機制，實現(xiàn)“損有余以補不足”。生態(tài)補償是指生態(tài)系統(tǒng)服務功能的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務功能的提供者支付費用的機制，其理論依據(jù)主要有自然資本論、外部性理論、公共物品理論等。上述理論認為對“生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻并付出代價者理應得到相應的經(jīng)濟補償，而生態(tài)受益人也不能免費使用改善了的生態(tài)環(huán)境，應當對其進行補償，因為生態(tài)功能是具有價值的”[4]。

在生態(tài)環(huán)境的保護者和貢獻者不能白白地做出犧牲而是應該給予補償方面，生態(tài)補償機制與野生動物致害補償機制的立場是完全相同的，區(qū)別僅僅在于資金來源方面的不同。生態(tài)補償在本質上屬于市場交易行為，在其資金來源方面應當以市場機制籌措資金為主，政府財政轉移支付為輔；野生動物致害補償，一般認為屬于國家補償，是一種單純的、無償?shù)男姓袨?，其補償資金來源自然是單一的財政資金。這種界定是片面的，因為在野生動物致害補償中，受害人所遭受的損害和犧牲，不僅僅是為國家保護了野生動物，保全了公共利益，同時也是為生態(tài)受益區(qū)的政府、社會和居民提供了生態(tài)服務，按照自然資本理論，這種服務有特定的價值，自然應當由受益者按照市場交易的一般原則支付相應的費用。基于這一分析，有必要對野生動物致害補償?shù)男再|進行重新界定：它既可以是政府的行政行為，也可以是生態(tài)服務提供者與生態(tài)受益者之間的市場交易行為，具有行政行為和市場行為的雙重屬性。將生態(tài)補償理論應用于野生動物致害救濟機制，則補償資金來源問題迎刃而解，在計算特定生態(tài)功能區(qū)野生動物繁衍生息的外部溢出價值的基礎上，由生態(tài)服務供給地區(qū)和生態(tài)服務受益地區(qū)的地方政府代表本區(qū)域內(nèi)的利益相關者通過平等協(xié)商達成生態(tài)補償協(xié)議，由后者向前者按周期支付一定數(shù)額的生態(tài)補償金，以此作為生態(tài)服務供給地區(qū)用于野生動物致害救濟的專項經(jīng)費，便可順利破解補償資金來源的難題。

參考文獻

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