城市規(guī)劃建設(shè)管理問(wèn)題探討

麥婉婷

摘 要：城市規(guī)劃管理在城市長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展方向中起著指導(dǎo)性作用。本文就“三規(guī)合一”在城市規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出建議

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；建設(shè)管理；“三規(guī)合一”；問(wèn)題；完善措施

1.“三規(guī)合一”的內(nèi)涵

“三規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指只有一個(gè)城市空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)相關(guān)研究比較得知，“三規(guī)合一”是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專(zhuān)業(yè)要求各自補(bǔ)充完成。

2.當(dāng)前我國(guó)“三規(guī)”實(shí)行存在的問(wèn)題

當(dāng)前，地方上的“三規(guī)”分別由城市發(fā)改部門(mén)、國(guó)土部門(mén)和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)三個(gè)平行的職能部門(mén)負(fù)責(zé)，在一定程度上造成了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)“打架”、內(nèi)容表述不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾、規(guī)劃管理“分割”等問(wèn)題，各類(lèi)規(guī)劃自成體系，規(guī)劃之間的銜接問(wèn)題較多。

2.1規(guī)劃內(nèi)容有交叉，有時(shí)規(guī)劃結(jié)果矛盾

因?yàn)榉椒ê涂趶降牟煌叭?guī)”在規(guī)劃結(jié)果上會(huì)有互相矛盾的地方，如人口規(guī)模預(yù)測(cè)方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口規(guī)模的關(guān)系入手，預(yù)測(cè)常住人口的規(guī)劃目標(biāo)；城市規(guī)劃在人地掛鉤的要求下，會(huì)進(jìn)行符合自身要求的人口規(guī)模預(yù)測(cè)；土地利用總體規(guī)劃出于節(jié)約和集約用地要求，也在預(yù)測(cè)人口規(guī)模；土地利用空間布局方面，建設(shè)用地、農(nóng)用地的發(fā)展方向、空間布局也往往是“三規(guī)”、特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在矛盾的地方。

2.2規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

當(dāng)前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施的組織部門(mén)均為各級(jí)人民政府，具體落實(shí)部門(mén)為人民政府所轄的相關(guān)職能部門(mén)，即形成“人民政府負(fù)責(zé)，所屬職能部門(mén)落實(shí)”的關(guān)系，也就是“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃”“一個(gè)部門(mén)、一種規(guī)劃”。 “三規(guī)”的具體的執(zhí)行部門(mén)為政府各職能部門(mén)。在下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的職能設(shè)定與履行過(guò)程中，橫向的部門(mén)規(guī)劃存在“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象，部門(mén)規(guī)劃協(xié)調(diào)存在“缺位”現(xiàn)象。雖然《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律文件要求相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，但還缺乏較為具體的措施，協(xié)調(diào)銜接的內(nèi)容也有待討論。

2.3有些規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾

“三規(guī)”的規(guī)劃對(duì)象有重疊，但是有些規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)又存在不一致的地方，一些基礎(chǔ)資料收集及統(tǒng)計(jì)口徑不一致，土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)采用的土地基礎(chǔ)資料是土地詳查及土地利用變更調(diào)查更新成果資料，其各種地類(lèi)收集統(tǒng)計(jì)方法是通過(guò)航拍后經(jīng)實(shí)地調(diào)查、核實(shí)、糾正、計(jì)算、制圖等程序形成的，可信度較高，由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，在相同的區(qū)域內(nèi)，建設(shè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)狀建設(shè)用地總量往往大于國(guó)土資源部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)，有些規(guī)劃編制時(shí)采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，如人均建設(shè)用地指標(biāo)。

3.建立和完善“三規(guī)合一”的規(guī)劃管理體制建議

3.1建立長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制

長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制是“三規(guī)合一”工作能夠持續(xù)進(jìn)行、并不斷完善的重要保障。協(xié)調(diào)機(jī)制是指在與“三規(guī)合一”工作直接相關(guān)的三個(gè)政府部門(mén)——城市規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展部門(mén)為核心，聯(lián)合直接相關(guān)的技術(shù)支持部門(mén)——規(guī)劃設(shè)計(jì)院、編研中心、城市規(guī)劃自動(dòng)化中心、信息中心等單位，以及其他有工作聯(lián)系的相關(guān)行政單位，打破原有的政府組織框架，建立可持續(xù)性的聯(lián)系紐帶，通過(guò)工作中的互動(dòng)交流構(gòu)建起長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者及其行為對(duì)事件的發(fā)展和政策結(jié)果改變產(chǎn)生影響的強(qiáng)弱程度，可以將上述各利益主體劃分為初級(jí)利益相關(guān)者（規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、發(fā)改部門(mén)），次級(jí)利益相關(guān)者（技術(shù)支持部門(mén)）和外圍利益相關(guān)者（其他部門(mén)）。不同地區(qū)各利益主體各自所處的位置、擁有的資源和價(jià)值訴求，將對(duì)三規(guī)合一的政策制定和實(shí)施產(chǎn)生影響，需要區(qū)別對(duì)待。

3.2建立以城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)為協(xié)調(diào)和決策主體的管理機(jī)構(gòu)

從城市層面上看，如要進(jìn)行規(guī)劃整合，目前各部門(mén)的分割造成的既有分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置和既有利益將不得不進(jìn)行重大調(diào)整。比較可行的做法是整合成立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的部門(mén)，或者將該項(xiàng)職能劃歸一個(gè)宏觀調(diào)控部門(mén)，同時(shí)加快規(guī)劃編制立法。由于“三規(guī)”在協(xié)調(diào)的過(guò)程中，可能牽涉內(nèi)容多，協(xié)調(diào)時(shí)間跨度大，政府的人力和精力無(wú)法得到充分保障，在這種情況下委托以部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家和相關(guān)利益主體共同組建的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)來(lái)行使統(tǒng)一問(wèn)題決策、規(guī)劃銜接的權(quán)利和職責(zé)，將更具有可操作性。

3.3探索“編管分離”的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式

機(jī)構(gòu)改革并不是讓三規(guī)的主管部門(mén)簡(jiǎn)單合并。事實(shí)證明，在沒(méi)有理順組織架構(gòu)、明確各自職責(zé)、落實(shí)運(yùn)行模式的前提下，簡(jiǎn)單的大部制改革帶來(lái)的后續(xù)問(wèn)題更多，而不是效率提高。根據(jù)“建管分離”的思想，我們提出“編管分離”的體制改革設(shè)想，即將規(guī)劃編制的職能從各個(gè)相關(guān)部門(mén)中抽離出來(lái)，組成統(tǒng)一獨(dú)立的規(guī)劃編制部門(mén)，而對(duì)于規(guī)劃完成后的管理則仍舊由原先的相關(guān)政府部門(mén)分別執(zhí)行。成立專(zhuān)門(mén)的編制機(jī)構(gòu)，將編制與管理職能分離，既能夠在不過(guò)多的變動(dòng)原有政府體制的情況下統(tǒng)一規(guī)劃編制，減少因部門(mén)利益紛爭(zhēng)而導(dǎo)致的改革阻力，又能夠在規(guī)劃編制時(shí)期就統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃指標(biāo)，使各個(gè)規(guī)劃之間可以互為依據(jù)，互相對(duì)照，協(xié)調(diào)規(guī)劃城市建設(shè)與發(fā)展。

3.4進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，搭建信息平臺(tái)

統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是將土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接，其銜接的基本思路是在保持“兩規(guī)”各自的特色基礎(chǔ)之上，通過(guò)統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)分析和規(guī)劃主要內(nèi)容的銜接來(lái)實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”技術(shù)層面的協(xié)調(diào)，其中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人口數(shù)據(jù)和土地利用數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)分析包括生態(tài)本地分析和城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界分析，主要規(guī)劃內(nèi)容包括城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、人口用地與指標(biāo)、城市發(fā)展方向與布局和規(guī)劃管制分區(qū)。通過(guò)對(duì)“兩規(guī)”技術(shù)層面上的銜接，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”技術(shù)話語(yǔ)對(duì)接，讓城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃能夠互為依托，相互協(xié)調(diào)地指導(dǎo)城市發(fā)展與建設(shè)。

在“兩規(guī)”實(shí)現(xiàn)技術(shù)對(duì)接的基礎(chǔ)上，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃也統(tǒng)一到其中，在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中充分考慮區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素和條件。要搭建信息平臺(tái)，理順編制程序。規(guī)劃編制和實(shí)施都要依賴(lài)統(tǒng)一的信息平臺(tái)，不僅使相關(guān)部門(mén)能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)對(duì)接的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，而且可以保障規(guī)劃的實(shí)施。不同的數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)口徑，使得不同規(guī)劃之間不存在可比性，可信度不高。統(tǒng)一數(shù)據(jù)來(lái)源和口徑，讓三大規(guī)劃能夠使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)底板，這為三大規(guī)劃的銜接提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，也讓三大規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)相互對(duì)照，互為依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)“一張圖”。

結(jié)束語(yǔ)：隨著社會(huì)的進(jìn)步，高效能的城市管理是城市發(fā)展的關(guān)鍵，要結(jié)合“三規(guī)合一”管路不斷提高城市管理水平，促進(jìn)城市建設(shè)和發(fā)展，朝著現(xiàn)代化城市的目標(biāo)不斷向前邁進(jìn)。

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