控規(guī)層面城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃評估研究

李秀玲

【摘要】目前，我國經(jīng)濟正處于高速的發(fā)展階段。經(jīng)濟的發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，在這個過程中，由于事先沒有對城市公共服務(wù)設(shè)施進行前期的規(guī)劃，因此導(dǎo)致了許多問題的出現(xiàn)。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃作為城市建設(shè)的一個重要內(nèi)容，它的規(guī)劃好壞將直接影響到城市的整體布局和公共利益，因此，構(gòu)建一個科學(xué)系統(tǒng)的控規(guī)層面城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃評估框架，并將其應(yīng)用于實踐已成為當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】控規(guī)層面；城市公共服務(wù)設(shè)施；規(guī)劃；評估

控規(guī)，即控制性詳細規(guī)劃，是在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的進程中，順應(yīng)不斷發(fā)展的城市建設(shè)的需要，借鑒國外已經(jīng)相對成熟的區(qū)劃法和國內(nèi)幾十年來積累的經(jīng)驗為我國的城市建設(shè)規(guī)劃總結(jié)出來的一種規(guī)劃管理方法。同原先的城市詳細規(guī)劃相比，控規(guī)層面的城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃能夠深化、完善、落實城市的總規(guī)劃目標(biāo)。它能為城市總體規(guī)劃和管理組織對城市總體開發(fā)和建設(shè)進行控制和管理進行提供借鑒?？匾?guī)層面的公共配套設(shè)施規(guī)劃對整個城市具體規(guī)劃和規(guī)劃的管理執(zhí)行與貫徹上有著重要的意義。我國目前的控規(guī)理論相對國外比較成熟的理論體系法來說仍在發(fā)展階段，對公共服務(wù)設(shè)施進行配置的理論和實踐上依然不完善，存在很多的問題。其中很多問題都與城市發(fā)展的情況相悖，還有待于城市規(guī)劃工作者在實踐工作中對其進行補充和完善。

一、當(dāng)下城市控規(guī)中公共服務(wù)設(shè)施存在的問題

（一）各類要素之間關(guān)系復(fù)雜

城市控規(guī)開發(fā)的一個重要部分便是城市居民小區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的制備開發(fā)，與其相關(guān)因素的主要包括規(guī)劃圖土地、公共服務(wù)設(shè)施供給、需要投入的資金、城市的整體規(guī)劃和市民需求等等這五個方面。從建設(shè)的過程中將包括了居民社區(qū)的開發(fā)、城市規(guī)劃、建設(shè)、審核、運營等這五個方面的因素。在對公共服務(wù)設(shè)施進行配置過程中要涉及到的主體也比較復(fù)雜，包含了城市的規(guī)劃部門、行政部門、建造單位、開發(fā)商、運營商、社區(qū)居民等等。眾多復(fù)雜因素相互錯綜復(fù)雜，相互影響。同時，由于無法對各類因素之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，致使其茅盾叢生，無法進行統(tǒng)一的調(diào)整和支配，最終使得各種資源的優(yōu)勢無法得到發(fā)揮。

（二）城市的規(guī)劃和布局不科學(xué)

目前我國的部分城市在發(fā)展時，只看重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟效益增長，忽略了在發(fā)展過程中人們對于城市發(fā)展中各種公共服務(wù)設(shè)施需求的增長，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)和配置的提高嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟增長。在短時間內(nèi)能夠獲得較大收益的工業(yè)用地被政府投入大量資金，而被投入到公共服務(wù)以及其配套設(shè)施和公共綠地的投資卻寥寥無幾，根本無法滿足當(dāng)前城市公共服務(wù)設(shè)施配置的需要。政府對于城市形象過度看重，在城市發(fā)展中，盲目地增加城市道路寬度，造成了城市公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上的不合理，主次要干道與公路支路比例的不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致了城市的交通擁擠，增加了城市道路交通的壓力。此外，由于城鎮(zhèn)的發(fā)展不一致，各成一體，造成了城鎮(zhèn)在進行土地利用時毫無章法，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地毫無秩序的土地開發(fā)使得其土地利用率極低，造成城鎮(zhèn)土地資源上的大面積浪費。

（三）規(guī)劃沒有落實

當(dāng)前，在伴隨著我國城市經(jīng)濟發(fā)展方向上的轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)項目開發(fā)制度的引入加上城市公共服務(wù)設(shè)施本身在開發(fā)主體上的模糊和開發(fā)時間上的不確定性影響的大背景下，使得城市公共服務(wù)設(shè)施配置上產(chǎn)生的問題層出不窮。比如，在公共服務(wù)設(shè)施調(diào)控方式上的靈活性不夠。在城市控規(guī)進程中，在已經(jīng)將各類公共服務(wù)設(shè)施的位置布局確定的情況下，對下一步公共設(shè)施配置進行詳盡的建設(shè)規(guī)劃總結(jié)將產(chǎn)生極大限制。另外，在對公共服務(wù)設(shè)施的布局進行設(shè)計時沒有進行認真的分析和探究，導(dǎo)致在其布局上的不合理。同時，在公共服務(wù)設(shè)施位置上的調(diào)整變動缺乏相關(guān)限制和規(guī)定[1]。

二、傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施配方法上的缺陷

在原先傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施配置方法中，城市與鄉(xiāng)村被作為了兩個不同的個體系統(tǒng)，在對其進行公共服務(wù)設(shè)施的配置時采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)。在這一過程中，雖然對城市和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟狀況和整體特征有所考慮，但對服務(wù)設(shè)施配置的標(biāo)準(zhǔn)不同，這就使得城市和鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置的水平差距較大，忽略了城鄉(xiāng)一體化的概念。同時，傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)置的依據(jù)是公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置的等級，而不是居民的實際需求。這一依據(jù)的指導(dǎo)方法認為相應(yīng)的級別就應(yīng)該配置與級別相對應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，將居民的真正需求拋之腦后，對居民真正的需求的設(shè)施和所需求得數(shù)量也不再進行確認和對比。

三、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施配置方案問題的解決策略

（一）對各要素之間的關(guān)系進行統(tǒng)籌梳理

統(tǒng)一的梳理對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施配置的過程中不同部門目前的規(guī)范，建立新的、不同層次的配置要求，各種公共服務(wù)設(shè)施根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范，在服務(wù)的相對合理的范圍內(nèi)，脫離地塊帶來的限制。在更廣闊的范圍內(nèi)，采取了一種更宏觀的控制與決策。給予自由規(guī)定范圍的調(diào)整，增加額外的確認條件范圍的調(diào)整，內(nèi)容的調(diào)整。

（二）轉(zhuǎn)換公共設(shè)施配置決策的視角

在服務(wù)能力和服務(wù)范圍確定的前提下，對公共服務(wù)設(shè)施基于原有的微分布圖的不確定性配建向建立一個比較大的范圍內(nèi)或更高水平的控制單元進行宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)換。這種形態(tài)的變化不僅可以使確保城市內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量，而且可以使公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)體系得以延續(xù)，也可以在動員市場經(jīng)濟體制下的更多投資者參與城市規(guī)劃和發(fā)展。在靈活的規(guī)范下，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)更經(jīng)濟，更能適應(yīng)未來的城市發(fā)展規(guī)劃的變化趨勢。根據(jù)投資主體的不同，公共服務(wù)設(shè)施的管理部門在管理服務(wù)和相應(yīng)的職能范圍范圍大小的差異，應(yīng)根據(jù)他們的需要不同的控制部分進行不同規(guī)模劃的劃定。在此基礎(chǔ)上，如今的新社會在應(yīng)對城市控制性詳細規(guī)劃的角度來看，作為城市重要的組成單元，應(yīng)對住宅社區(qū)配置功能和內(nèi)容在更加靈活的范圍內(nèi)，提供給該地區(qū)居民的日常生活全面的服務(wù)，加以基層社區(qū)服務(wù)的基本功能設(shè)備的配置[2]。

（三）以公共利益為重點

根據(jù)市場經(jīng)濟條件下，市場對公共設(shè)施侵蝕程度的大小，可以將公共服務(wù)設(shè)施分為兩種：一種是市場力極其容易對其侵蝕的公共服務(wù)設(shè)施，其中包括文化教育，醫(yī)療服務(wù)，體育健身，社區(qū)服務(wù)，社會福利，行政管理等等；另一種是容易被市場力量推動的公共服務(wù)設(shè)施，包括各種貿(mào)易、服務(wù)設(shè)施。為了加強對公益類公共服務(wù)設(shè)施的種類和數(shù)量規(guī)模的控制，更有效的保證實現(xiàn)具有服務(wù)設(shè)施的公益性，同時還應(yīng)加強決策視角的轉(zhuǎn)換的同時，必須嚴(yán)格控制同一項服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。特別是要對由政府直接投資的設(shè)施種類加以重視，回歸傳統(tǒng)的控制方式，以減少隨機因素帶來的不確定干擾因素的干擾，對設(shè)備進行嚴(yán)格監(jiān)督。然而，除了政府需要特別規(guī)定的農(nóng)貿(mào)市場之外的經(jīng)營性公共服務(wù)設(shè)施，在順應(yīng)市場的經(jīng)濟需求的情況下，在內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)對其在總量和配置內(nèi)容方面留有一定的余地[3]

結(jié) 語

城市公共設(shè)施的規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，規(guī)劃設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的高低標(biāo)準(zhǔn)直接影響城市第三產(chǎn)業(yè)和城市現(xiàn)代化水平的發(fā)展。在城市控規(guī)編制過程中，我們不能直接利用西方國家的經(jīng)驗來對我國的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃進行指導(dǎo)，而應(yīng)探索出一條適合中國國情的公共服務(wù)設(shè)施的配置方法。當(dāng)然，在這一過程中充滿了各種艱難和風(fēng)險，但只要我們不斷努力，積極探索，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。

參考文獻

[1] 王勇.城市控規(guī)編制過程中公共服務(wù)設(shè)施的配置[J].中華民居，2014，6：42-42，44.

[2] 應(yīng)聯(lián)行.杭州城市社區(qū)現(xiàn)狀及公共服務(wù)設(shè)施研究[J].規(guī)劃師，2004，5：93-96.

[3] 張琳，王敏，俞波睿等.現(xiàn)代田園城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃，2014，6：83-86.