深入推進(jìn)環(huán)評(píng)管理改革創(chuàng)新

孫鈺

摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境保護(hù)參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策的第一窗口。為了提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量，推進(jìn)環(huán)評(píng)行業(yè)管理改革創(chuàng)新，近期，環(huán)保部門(mén)先后采取一系列行動(dòng)，修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》，深化推進(jìn)環(huán)評(píng)資質(zhì)管理；開(kāi)展環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治行動(dòng)，規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)市場(chǎng)秩序；促進(jìn)環(huán)評(píng)與排污許可的深度融合，強(qiáng)化排污許可制度在環(huán)境管理中的核心地位；加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，利用規(guī)劃環(huán)評(píng)推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：

環(huán)評(píng)管理；改革；環(huán)評(píng)資質(zhì)；排污許可制度；規(guī)劃環(huán)評(píng)

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.006

中圖分類號(hào)：X820.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6444（2015）06-0027-03

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境保護(hù)參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策的第一窗口，需要嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，嚴(yán)控污染物排放，切實(shí)從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)秩序，加大責(zé)任追究力度，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量，維護(hù)環(huán)評(píng)行業(yè)秩序，環(huán)保部門(mén)近期采取了一系列推進(jìn)環(huán)評(píng)行業(yè)管理改革創(chuàng)新的行動(dòng)。

1深化推進(jìn)環(huán)評(píng)資質(zhì)管理

環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)是環(huán)評(píng)制度有效實(shí)施的重要技術(shù)支撐，從業(yè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量好壞及其編制的環(huán)評(píng)文件結(jié)論正確與否，直接關(guān)系到審批決策的有效性。為加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，提高環(huán)評(píng)質(zhì)量，維護(hù)環(huán)評(píng)行業(yè)秩序，環(huán)保部新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》于2015年11月1日起施行。按照辦法要求，負(fù)責(zé)審批或核準(zhǔn)環(huán)評(píng)文件的主管部門(mén)及其所屬單位出資設(shè)立的企業(yè)與從事技術(shù)評(píng)估的企業(yè)，將不得申請(qǐng)環(huán)評(píng)資質(zhì)。

2015年2月，中央第三巡視組在向環(huán)保部反饋專項(xiàng)巡視情況時(shí)就環(huán)評(píng)“紅項(xiàng)中介”問(wèn)題提出巡視意見(jiàn)，指出環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利輸送。為適應(yīng)新形勢(shì)新要求，解決行業(yè)目前存在的環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不高、市場(chǎng)秩序不規(guī)范等突出問(wèn)題，環(huán)保部啟動(dòng)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》修訂工作。為從制度設(shè)計(jì)上徹底解決“紅頂中介”問(wèn)題，辦法明確規(guī)定上述單位均不得申請(qǐng)環(huán)評(píng)資質(zhì)。

為促進(jìn)環(huán)評(píng)技術(shù)資源重組整合，鼓勵(lì)和推動(dòng)專業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯、信用良好的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，逐步形成一批區(qū)域和行業(yè)大型領(lǐng)軍機(jī)構(gòu)，修訂后的管理辦法也較大幅度地提高了對(duì)于專業(yè)技術(shù)人員的數(shù)量要求。

為強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律，辦法提出完善環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，賦予地方環(huán)保部門(mén)監(jiān)管和處罰權(quán)限，形成各級(jí)環(huán)保部門(mén)齊抓共管的監(jiān)管體系；強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，落實(shí)質(zhì)量責(zé)任，對(duì)于出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的加重處罰，并一律實(shí)行從環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)到從業(yè)人員的雙重責(zé)任追究。

辦法建立了從國(guó)家到地方的四級(jí)誠(chéng)信檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員違法違規(guī)行為進(jìn)行記錄，并向社會(huì)公布。強(qiáng)化信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)資質(zhì)受理和審查信息、程序和內(nèi)容公開(kāi)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和工程師基本信息公開(kāi)。為加強(qiáng)行業(yè)自律，辦法提出開(kāi)展環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及工程師和專業(yè)技術(shù)人員的水平評(píng)價(jià)，建立健全行業(yè)內(nèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

為充分落實(shí)國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革要求，此次修訂的辦法簡(jiǎn)化了資質(zhì)條件設(shè)定事項(xiàng)，取消了崗位證書(shū)、注冊(cè)資金、固定資產(chǎn)等前置條件，不再將環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)范圍等級(jí)與環(huán)保部門(mén)審批級(jí)別掛鉤。

為保證該辦法順利實(shí)施，環(huán)保部同時(shí)配套印發(fā)了6個(gè)相關(guān)規(guī)范性文件，與辦法一并施行。這些文件細(xì)化了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從業(yè)要求，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)過(guò)渡、評(píng)價(jià)范圍類別適用、甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分、資質(zhì)申請(qǐng)材料要求以及環(huán)評(píng)工程師從業(yè)管理等方面作出具體規(guī)定。

2規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)市場(chǎng)秩序

根據(jù)對(duì)全國(guó)部分省區(qū)市環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果，環(huán)保部10月13日發(fā)布通報(bào)指出，總體上看環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從業(yè)行為進(jìn)一步規(guī)范，但仍有部分機(jī)構(gòu)存在環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量低劣、環(huán)評(píng)工程師掛靠等問(wèn)題。根據(jù)環(huán)評(píng)資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定，環(huán)保部決定，對(duì)中國(guó)工程物理研究院等6家環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量較差的機(jī)構(gòu)予以限期整改；對(duì)存在掛靠行為的16名環(huán)評(píng)工程師給予通報(bào)批評(píng)，記入環(huán)評(píng)誠(chéng)信信息系統(tǒng)；對(duì)涉及人員掛靠的天津市氣象科學(xué)研究所等7家機(jī)構(gòu)予以限期整改；對(duì)環(huán)評(píng)工程師數(shù)量達(dá)不到要求的忻州市環(huán)保研究所等53家機(jī)構(gòu)取消環(huán)評(píng)資質(zhì)或降低評(píng)價(jià)等級(jí)、縮減評(píng)價(jià)范圍。

為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)從業(yè)行為，環(huán)保部近期再次在全國(guó)范圍開(kāi)展環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治行動(dòng)，嚴(yán)肅查處環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)出租出借環(huán)評(píng)資質(zhì)、環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量低劣、環(huán)評(píng)工程師“掛靠”等違規(guī)行為，以促進(jìn)環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

為響應(yīng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治行動(dòng)，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)環(huán)評(píng)行業(yè)分會(huì)在北京組織召開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)專題會(huì)議，向全體會(huì)員及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)發(fā)出《關(guān)于支持和響應(yīng)環(huán)保部開(kāi)展全國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治行動(dòng)的倡議書(shū)》。倡議書(shū)提出，要及時(shí)準(zhǔn)確地完成自查自報(bào)，配合環(huán)保主管部門(mén)核查。嚴(yán)格遵守《中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行業(yè)自律公約》，堅(jiān)守公正、科學(xué)、誠(chéng)信的環(huán)評(píng)底線，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。持續(xù)提高自身管理水平，強(qiáng)化資質(zhì)證書(shū)、環(huán)評(píng)工程師、環(huán)評(píng)文件質(zhì)量以及分支機(jī)構(gòu)等管理工作，打造管理規(guī)范、質(zhì)量過(guò)硬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，樹(shù)立和維護(hù)環(huán)評(píng)行業(yè)良好形象，提升環(huán)評(píng)行業(yè)公信力。

倡議書(shū)同時(shí)呼吁，環(huán)評(píng)行業(yè)應(yīng)不斷提高專業(yè)技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量，主動(dòng)開(kāi)展環(huán)評(píng)技術(shù)研究，加強(qiáng)環(huán)評(píng)隊(duì)伍建設(shè)與人才培養(yǎng)，努力通過(guò)兼并重組、跨區(qū)域整合等多種形式做大、做精、做強(qiáng)環(huán)保咨詢主業(yè)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，力爭(zhēng)在有條件的區(qū)域或行業(yè)盡快形成具有技術(shù)、人才優(yōu)勢(shì)的區(qū)域性和專業(yè)性技術(shù)中心。

環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司司長(zhǎng)程立峰表示，環(huán)保部門(mén)將以此為契機(jī)，全面強(qiáng)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。環(huán)保部將繼續(xù)嚴(yán)厲打擊環(huán)評(píng)資質(zhì)出租出借等違法行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量低劣的機(jī)構(gòu)和編制人員，負(fù)責(zé)審批環(huán)評(píng)文件的環(huán)保主管部門(mén)均有權(quán)直接處理與處罰。

3促進(jìn)環(huán)評(píng)與排污許可制度融合

盡管我國(guó)工業(yè)企業(yè)污染防治近年來(lái)取得積極進(jìn)展，但仍存在環(huán)境管理較為粗放、污染物排放總量過(guò)大、超標(biāo)排放或違法排放等問(wèn)題，為促進(jìn)環(huán)評(píng)與排污許可制度的深度融合，由環(huán)保部主辦、環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心承辦的第二屆工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)研討會(huì)10月15日在京召開(kāi)。與會(huì)專家就環(huán)評(píng)與排污許可制度定位與融合、排污許可制度頂層設(shè)計(jì)等方面的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，為我國(guó)環(huán)境管理制度轉(zhuǎn)型等提供了很好的思路和建議。

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推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，要把握環(huán)評(píng)制度改革和排污許可證制度建設(shè)的契機(jī)，抓緊研究環(huán)評(píng)與排污許可兩項(xiàng)制度銜接，全面提升工業(yè)企業(yè)環(huán)保管理水平。

環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在開(kāi)幕致辭中強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，把握環(huán)評(píng)制度改革和排污許可證制度建設(shè)的契機(jī)，抓緊研究環(huán)評(píng)與排污許可兩項(xiàng)制度銜接，全面提升工業(yè)企業(yè)環(huán)保管理水平。強(qiáng)化排污許可在環(huán)境管理中的核心地位，打通排污許可和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)評(píng)等制度的連接。完善建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管主體責(zé)任，健全追責(zé)機(jī)制，探索研究環(huán)評(píng)制度和排污許可證制度有機(jī)結(jié)合的預(yù)防為主的全過(guò)程監(jiān)督管理體系，推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)信息公開(kāi)，鼓勵(lì)公眾參與，探索創(chuàng)新行業(yè)管理模式，建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

我國(guó)實(shí)施排污許可制度已近30年，但直到現(xiàn)在也沒(méi)有制定出《排污許可證條例》。針對(duì)目前排污許可證制度在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海在研討會(huì)上建議，要明晰排污許可證的法律地位，將排污許可制度從總量控制框架中獨(dú)立出來(lái)，作為一項(xiàng)對(duì)排污行為進(jìn)行全面控制管理的制度。要以排污許可制度作為污染管理的中心環(huán)節(jié)，將排污許可制度和其他制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。應(yīng)將環(huán)評(píng)制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證的先決條件，將排污許可制度與排污申報(bào)登記結(jié)合起來(lái)，將排污收費(fèi)制度與總量控制制度和排污指標(biāo)的擁有結(jié)合起來(lái)，使各項(xiàng)制度能夠協(xié)同發(fā)揮作用。

據(jù)美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任張建宇介紹，美國(guó)許可證制度要求對(duì)于排放源進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)提供可信的排放數(shù)據(jù)，企業(yè)需每半年提供監(jiān)測(cè)報(bào)告，對(duì)與許可證有出入的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)需要提供說(shuō)明。企業(yè)責(zé)任人必須每年呈交年度守法證明，提供虛假證明的責(zé)任人要追究其刑事責(zé)任。而目前在中國(guó)尚未建立企業(yè)虛假報(bào)告的法律責(zé)任，對(duì)于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的處罰程度也相對(duì)較輕。

針對(duì)這些問(wèn)題，孫佑海建議，排污許可制度要對(duì)排污者行為作出明確約束性規(guī)定，對(duì)排污種類、數(shù)量、濃度、排放路線等要素均加以明確約束。在當(dāng)前國(guó)務(wù)院一時(shí)難以出臺(tái)《排污許可證條例》的情況下，環(huán)保部可以考慮盡快制定《排污許可管理辦法》，先把污染物排放許可制度的主要框架搭建起來(lái)，將排污許可工作開(kāi)展起來(lái)，并為國(guó)務(wù)院制定《排污許可證條例》提供有益經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)悉，目前環(huán)保部正在醞釀創(chuàng)新管理模式，促進(jìn)環(huán)評(píng)與排污許可制度的深度融合，以強(qiáng)化排污許可制度在環(huán)境管理中的核心地位。

4利用規(guī)劃環(huán)評(píng)推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型

綠色化轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中最重要的一環(huán)是地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃的綠色化。目前很多地方的區(qū)域、流域、城市和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃仍忙于粗放型鋪攤子、上項(xiàng)目，生態(tài)文明仍停留在理念層面，為促進(jìn)利用規(guī)劃環(huán)評(píng)推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，環(huán)保部10月27日召開(kāi)了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)。潘岳在啟動(dòng)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，規(guī)劃環(huán)評(píng)是推動(dòng)綠色化轉(zhuǎn)型的重要抓手，規(guī)劃環(huán)評(píng)在決策鏈前端介入能夠使規(guī)劃更綠色環(huán)保，實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，生態(tài)文明理念能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)理念的可操作化。要利用規(guī)劃環(huán)評(píng)推進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃不斷綠色化，環(huán)境影響評(píng)價(jià)要在更高平臺(tái)、更大范圍、更深層次發(fā)揮源頭預(yù)防作用，為經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型提供有力支撐與保障。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要手段。目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)與環(huán)保守法企業(yè)的成本仍然比兩高產(chǎn)業(yè)和環(huán)保違法企業(yè)要高得多。潘岳表示，要通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，以區(qū)域限批、負(fù)面清單為手段，嚴(yán)格重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，倒逼高污染企業(yè)、環(huán)保違規(guī)企業(yè)淘汰退出，促進(jìn)企業(yè)升級(jí)生產(chǎn)工藝、加快產(chǎn)品更新。同時(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)也體現(xiàn)了環(huán)保的公共屬性，可以使公眾提前對(duì)關(guān)涉切身利益的發(fā)展決策享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)。

近年來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)落地面臨巨大困難。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)意見(jiàn)難以形成剛性約束，也沒(méi)有追責(zé)機(jī)制，未評(píng)先批現(xiàn)象比較普遍。2003年《環(huán)評(píng)法》實(shí)施以來(lái)通過(guò)審批的113個(gè)煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中，有52個(gè)是在規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未完成情況下審批的。未來(lái)5年是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，也是規(guī)劃環(huán)評(píng)大有可為的關(guān)鍵時(shí)期，潘岳強(qiáng)調(diào)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力，面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境質(zhì)量，要迎難而上，以規(guī)劃環(huán)評(píng)落地引領(lǐng)環(huán)評(píng)改革與創(chuàng)新。

為此，環(huán)保部已經(jīng)開(kāi)展大量工作。啟動(dòng)對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。啟動(dòng)大量法律法規(guī)配套工作，爭(zhēng)取有關(guān)部門(mén)支持推動(dòng)《環(huán)評(píng)法》、《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理?xiàng)l例》修訂，制定《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法》。探索創(chuàng)新管理方式，探索區(qū)域污染物行業(yè)排放總量管理試點(diǎn)，通過(guò)管理區(qū)域行業(yè)總量調(diào)控區(qū)域范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度。嚴(yán)格重點(diǎn)行業(yè)審批，規(guī)范審批行為。修訂環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用。啟動(dòng)《環(huán)評(píng)公眾參與辦法》修訂，深化信息公開(kāi)和公眾參與。

過(guò)去規(guī)劃未評(píng)先批、項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象大量存在的重要原因是責(zé)任追究不到位，環(huán)保部將配合有關(guān)部門(mén)，嚴(yán)肅環(huán)評(píng)違法行為責(zé)任追究，依據(jù)新《環(huán)保法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定制訂《規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任追究辦法》，讓違法責(zé)任人付出代價(jià)。