論我國(guó)城市管理創(chuàng)新的動(dòng)因與模式

陳偉

摘要 隨著城市的發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)城市管理模式的弊端日益凸顯，信息化技術(shù)的出現(xiàn)使城市管理模式的創(chuàng)新成為可能。本文在分析傳統(tǒng)城市管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)城市的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了信息化城市管理模式是城市管理創(chuàng)新的必然選擇。

關(guān)鍵詞 城市管理 模式信息化 創(chuàng)新

一、我國(guó)傳統(tǒng)城市管理模式的弊端

1.單一管理主體不適應(yīng)城市管理的客觀要求。城市管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，客觀上需要作為城市主體的各個(gè)社會(huì)層面共同參與。但是，在我國(guó)當(dāng)前的城市管理個(gè)作中，居民作為城市的主人，僅僅作為被管理的對(duì)象，缺乏參與城市管理的手段與機(jī)會(huì)；社會(huì)中介組織發(fā)育不健全，無(wú)法發(fā)揮政府與居民溝通的橋梁作用。政府不得不作為唯一的管理主體，承擔(dān)著城市投資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、服務(wù)、監(jiān)管等整個(gè)管理流程的全部職能，統(tǒng)管著整個(gè)城市的人、物、件、時(shí)間、空間等多維事務(wù)。城市管理工作的多方參與性與當(dāng)前單一管理主體之間的矛盾，導(dǎo)致政府承擔(dān)了過(guò)多的任務(wù)與責(zé)任，城市管理個(gè)作相當(dāng)程度上在忙于“滅火”，造成管理缺乏系統(tǒng)性、整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

2.重建設(shè)而輕管理。傳統(tǒng)城市管理在認(rèn)識(shí)上的一個(gè)重要特點(diǎn)是重建設(shè)、輕管理。政府為了應(yīng)對(duì)城市復(fù)雜的管理事務(wù)，往往在硬件建設(shè)上下工夫，希望以硬件建設(shè)替代管理來(lái)滿(mǎn)足城市居民對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，消弭城市運(yùn)行中出現(xiàn)的各種矛盾，從而導(dǎo)致城市硬件水平超過(guò)軟件管理，無(wú)法充分發(fā)揮硬件的作用，使得城市硬件投入效率低下，造成公共財(cái)政支出不足。

3.管理機(jī)構(gòu)職能交叉且責(zé)任不明。城市管理是一個(gè)完整、復(fù)雜的運(yùn)行體系，但是傳統(tǒng)的城市管理在體制上存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜、部門(mén)分割、職能交叉、責(zé)任不清，規(guī)劃和建設(shè)、建設(shè)和管理、行業(yè)垂直管理和區(qū)（縣）屬地管理等環(huán)節(jié)上脫節(jié)，導(dǎo)致同樣一項(xiàng)管理職能分散在城市管理系統(tǒng)的各個(gè)部門(mén)，職能上有交叉又有空白，工作上相互依賴(lài)又相互牽制，經(jīng)常出現(xiàn)“有事沒(méi)人管，有人管不了”的尷尬局面。

4.管理方式粗放且管理對(duì)象不具體。傳統(tǒng)城市管理主要依靠發(fā)文件、下通知、開(kāi)會(huì)議、傳政令等行政方法，經(jīng)濟(jì)、法律和宣傳教育等綜合方法運(yùn)用不夠，導(dǎo)致城市管理方式粗放。城市管理的相關(guān)部門(mén)對(duì)于城市部件一般只是按照大項(xiàng)進(jìn)行管理，沒(méi)有細(xì)化到具體種類(lèi)。政府對(duì)于所轄城市部件的具體數(shù)量缺乏精確的掌握，對(duì)城市部件的增添和減少不能及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和更新，致使具體數(shù)字含糊不清。

5.信息獲取滯后且管理處置被動(dòng)。傳統(tǒng)城市管理在信息傳輸上主要依靠手工操作，信息技術(shù)的運(yùn)用嚴(yán)重滯后于管理的需要，造成大量問(wèn)題處理遲滯，矛盾積壓。金字塔式的垂直管理體制和冗長(zhǎng)的手工傳遞鏈條，又造成了信息的失真和衰減，使得政府在城市管理工作中缺乏主動(dòng)應(yīng)對(duì)的能力，甚至經(jīng)常陷入被動(dòng)處置之中，加深了管理者和被管理者的矛盾，降低了政府在城市管理工作中的效率和公共服務(wù)能力。

6.管理方式落后且服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。在傳統(tǒng)城市管理工作中，管理空間劃分過(guò)于籠統(tǒng)，專(zhuān)業(yè)城市管理部門(mén)要對(duì)全區(qū)域的城市管理負(fù)責(zé)，由于巡視和處置力量不足，只能采用定期或不定期巡視的游擊式管理方式，很容易被小商小販掌握規(guī)律，群眾反映強(qiáng)烈的游商屢禁不止，黑車(chē)屢打不絕即由此原因造成。傳統(tǒng)城市管理方式落后還體現(xiàn)在缺乏長(zhǎng)效管理機(jī)制，在遇到重要會(huì)議、重要節(jié)日時(shí)，政府就要?jiǎng)訂T大量的居委會(huì)人員上街加強(qiáng)巡視，而平時(shí)卻又因其他工作而無(wú)暇顧及，表現(xiàn)為一種“保節(jié)日不保平時(shí)、保大街不保小巷、保領(lǐng)導(dǎo)不保群眾”的情況。落后的管理方式，也導(dǎo)致了服務(wù)意識(shí)的淡化，局限于就事論事，搞突擊式、運(yùn)動(dòng)式的管理，使問(wèn)題屢禁不止。

7.缺乏有效的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。傳統(tǒng)城市管理采用的是一種較原始、不科學(xué)、不定量的評(píng)價(jià)方法，主要表現(xiàn)為：

評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)，定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，沒(méi)有從區(qū)域、部門(mén)、崗位和各級(jí)責(zé)任主體等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏群眾參與的外部評(píng)價(jià)和系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)的橫向比較評(píng)價(jià)。監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的缺位，使一些城市管理部門(mén)和崗位成為難以受到監(jiān)督的“權(quán)力邊緣地帶”。

二、創(chuàng)新城市管理模式的可能性與必然性

1.創(chuàng)新城市管理模式是城市發(fā)展的內(nèi)在需求。任何一個(gè)城市的發(fā)展，都要經(jīng)歷從無(wú)到有、從小到大、從落后到先進(jìn)、從工業(yè)化到現(xiàn)代化的過(guò)程。城市管理在伴隨著城市發(fā)展和不斷進(jìn)步的過(guò)程中，不同發(fā)展階段都有不同的內(nèi)容、規(guī)律和要求。

以北京市為例：在中華人民共和國(guó)成立初期，首都城市發(fā)展的主要任務(wù)是盡快恢復(fù)城市的正常運(yùn)行，這一時(shí)期城市管理的內(nèi)容主要是保證主要市政設(shè)施的正常使用和水、電、氣、熱的正常供應(yīng)等，城市管理主要依靠手工操作；進(jìn)入城市工業(yè)化發(fā)展階段后，為了解決市民生活中的諸多不便，北京引進(jìn)了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)民到城區(qū)販賣(mài)農(nóng)副產(chǎn)品，城市管理除了延續(xù)上一時(shí)期的主要內(nèi)容外，還要為農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的發(fā)展創(chuàng)造條件，城市管理逐漸由手工操作向機(jī)械化轉(zhuǎn)變；到了城市現(xiàn)代化發(fā)展階段，由于立交橋、地下通道等過(guò)去沒(méi)有的城市部件大量涌現(xiàn)，造成了維修、更換任務(wù)的成倍增加，同時(shí)由于城市建設(shè)任務(wù)加重和人口的快速增長(zhǎng)，施工擾民、私搭亂建等現(xiàn)象都成為城市管理的重要內(nèi)容，管理工作也引入了自動(dòng)化、信息化等手段。

隨著群眾生活水平的提高，群眾對(duì)改善生活環(huán)境的要求更加迫切，對(duì)城市管理的要求正在從滿(mǎn)足溫飽向方便、安全和促進(jìn)生活質(zhì)量提高的方向轉(zhuǎn)變。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們的生活節(jié)奏加快、信息的獲取量加大、民主意識(shí)的加強(qiáng)，群眾對(duì)生活效率和環(huán)境的期望值以及對(duì)社會(huì)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的訴求，比過(guò)去都有明顯提高。

不斷滿(mǎn)足市民群眾的各類(lèi)迫切需求，創(chuàng)新城市管理模式，解決城市管理中的各種復(fù)雜問(wèn)題，是城市現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的重要任務(wù)，也是城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)律的客觀需要。

2.創(chuàng)新城市管理模式具備了所需要的信息化條件基礎(chǔ)。隨著信息社會(huì)的到來(lái)，管理中出現(xiàn)了諸如精細(xì)管理、扁平化管理、閉環(huán)管理等現(xiàn)代管理理念，這為城市管理理念的創(chuàng)新奠定了思想基礎(chǔ)。精細(xì)化管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合使城市管理效率提高，閉環(huán)管理理念與信息技術(shù)的結(jié)合，使城市管理監(jiān)督評(píng)價(jià)體系發(fā)揮了重要的保障作用。對(duì)比傳統(tǒng)的“行政命令”、“計(jì)劃調(diào)度”、“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”和以管理者為中心等傳統(tǒng)的城市管理理念，由于信息技術(shù)的引入，不論是體制設(shè)計(jì)，還是流程再造等方面，現(xiàn)代城市管理理念發(fā)生了根本性的變化。

近年來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的全面加快，城市管理中信息化建設(shè)與傳統(tǒng)管理方式不平衡的矛盾日益突出。主要表現(xiàn)在：一方面，信息化建設(shè)的程度越來(lái)越高，政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和硬件購(gòu)置的投資逐年增加，軟件、網(wǎng)絡(luò)、PDA等多種信息化手段紛紛面世，為城市管理的現(xiàn)代化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，“作坊式”的管理手段和傳統(tǒng)的管理方式仍沒(méi)有退出歷史舞臺(tái)，造成城市管理工作中，先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和信息化平臺(tái)被閑置，落后的信息報(bào)送方法仍被大量采用。由此可見(jiàn)，對(duì)于傳統(tǒng)城市管理模式存在的信息獲取滯后、管理責(zé)任不落實(shí)、管理方式粗放等諸多問(wèn)題，如果僅從局部和個(gè)別問(wèn)題來(lái)著手解決，具有很大難度?，F(xiàn)代城市管理需要從總體考慮、整體解決，創(chuàng)建一種全新的管理模式。而所有這些問(wèn)題的解決，都離不開(kāi)信息技術(shù)的應(yīng)用和體制創(chuàng)新。

三、信息化城市管理模式創(chuàng)新的主要內(nèi)容

信息化城市管理也可以稱(chēng)為網(wǎng)格化城市管理或數(shù)字化城市管理，是綜合應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)、地理信息技術(shù)和無(wú)線通信技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)建立城市管理信息系統(tǒng)和創(chuàng)建新的城市管理體制，采用“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法”“城市部件管理法”“城市事件管理法”等新方法而形成的城市管理運(yùn)行新架構(gòu)。

信息化城市管理的設(shè)計(jì)思想是把城市管理問(wèn)題劃分為部件和事件，把管理范圍劃分成以萬(wàn)米網(wǎng)格為基準(zhǔn)的最小管理單位，將所有的城市管理部件精確定位在網(wǎng)格內(nèi)的坐標(biāo)點(diǎn)上。同時(shí)，通過(guò)建立獨(dú)立的城市管理監(jiān)督隊(duì)伍，明確城市管理問(wèn)題的處置流程，完善城市管理各部門(mén)分工協(xié)作的運(yùn)作機(jī)制，建立起對(duì)城市管理問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、派遣、處理、反饋、評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，提高城市管理的效率和水平。

信息化城市管理模式的實(shí)質(zhì)是對(duì)傳統(tǒng)城市管理模式的一場(chǎng)革命，是現(xiàn)代城市適應(yīng)信息化的要求，對(duì)城市管理理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)城市管理體制的改革，對(duì)城市管理流程的再造和對(duì)城市管理手段的更新。

1.萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法。萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法就是在城市管理中，運(yùn)用網(wǎng)格地圖的技術(shù)思路，以大約一萬(wàn)平方米面積為基本單位，將所轄區(qū)域劃分成若干個(gè)網(wǎng)格狀單元；城市管理監(jiān)督員對(duì)所分管的萬(wàn)米單元網(wǎng)格實(shí)施全時(shí)段巡邏監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)城市管理問(wèn)題，立刻進(jìn)行上報(bào)的方法?？茖W(xué)劃分管理區(qū)域是創(chuàng)建信息化城市管理新模式，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的首要任務(wù)。

2.城市部件管理法。城市部件是城市最微小的細(xì)胞單元，主要指城市市政管理的各項(xiàng)設(shè)施，主要包括道路、橋梁、立桿、水、電、氣、熱等市政公用設(shè)施及公同、綠地、休閑健身娛樂(lè)、門(mén)牌、廣告牌匾等有形物體。精確掌握管理的每一個(gè)對(duì)象、內(nèi)容、狀態(tài)、位置、數(shù)量和屬性，是實(shí)施有效管理的前提，也是提高管理效率的根本要求。城市部件管理法就是把物化的城市管理對(duì)象，作為城市部件進(jìn)行管理，通過(guò)地理編碼技術(shù)和信息化技術(shù)的應(yīng)用，將城市管理內(nèi)容具體化、數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)城市部件精確定位、定量和高效管理。

3.信息采集器“城管通”?！俺枪芡ā笔抢靡苿?dòng)無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集的終端設(shè)備。城管監(jiān)督員在管理單元網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)用城管通即時(shí)采集與傳送問(wèn)題信息，可以有效解決城市管理的信息傳送滯后和工作被動(dòng)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市管理問(wèn)題的精確定位和快速處理，提高城市管理問(wèn)題的處置速率和處置水平。

4.城市管理體制“雙軸化”。信息化城市管理按照管理職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)分離的原則，組建了城市管理監(jiān)督中心和城市管理指揮中心，形成了全新的“兩軸”管理體制。在“兩軸”的新體制下，“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”分開(kāi)，從而使監(jiān)督和評(píng)價(jià)更加科學(xué)有效。監(jiān)督中心由城管監(jiān)督員在分管的萬(wàn)米單元網(wǎng)格中進(jìn)行不間斷巡視，減少專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的巡視任務(wù)。專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)除適當(dāng)安排一定力量進(jìn)行正常檢查巡視外，主要力量都集中在問(wèn)題處置環(huán)節(jié)，使處置力量大大增加。同時(shí)，由于城管監(jiān)督員上報(bào)信息做到了精確定位，使專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)處置問(wèn)題實(shí)現(xiàn)了“精確打擊”，從而使效率大幅度提高。

5.城市管理流程再造。在信息化條件下，傳統(tǒng)的紛繁、無(wú)序的城市管理工作流程可以轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)潔、有序的信息化城市管理新流程，具體包括七個(gè)環(huán)節(jié)，即信息采集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、結(jié)果反饋、核查結(jié)案、綜合評(píng)價(jià)，形成了閉合式的現(xiàn)代化城市管理運(yùn)行機(jī)制。

新的管理流程克服了原有流程沒(méi)有監(jiān)督考評(píng)以及速度緩慢的弊端，實(shí)現(xiàn)了信息的實(shí)時(shí)采集與傳遞，徹底解決了信息獲取滯后的問(wèn)題，最大限度地減少了信息衰減。另外，市民群眾反映城市管理問(wèn)題也有了“直通車(chē)”。當(dāng)群眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，可以直接找到城市管理監(jiān)督員，將信息迅速發(fā)送到監(jiān)督中心，再通過(guò)指揮中心派遣到專(zhuān)業(yè)部門(mén)，問(wèn)題就能得到迅速解決，提高辦事效率。

6.構(gòu)建監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。信息化城市管理模式評(píng)價(jià)體系主要包括外部評(píng)價(jià)和內(nèi)部評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。外部評(píng)價(jià)是由公眾、社會(huì)媒體和上級(jí)政府的評(píng)價(jià)構(gòu)成。內(nèi)部評(píng)價(jià)是指城市管理系統(tǒng)閂動(dòng)生成的評(píng)價(jià)信息，它是為了保障系統(tǒng)正常運(yùn)行、發(fā)揮其管理城市的應(yīng)有功能而進(jìn)行的。

外部評(píng)價(jià)和內(nèi)部評(píng)價(jià)之間的一致性越強(qiáng)，則評(píng)價(jià)就越合理。通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和利用信息化系統(tǒng)自動(dòng)生成的方式得出評(píng)價(jià)結(jié)果，徹底解決了傳統(tǒng)評(píng)價(jià)方式中的人為因素，使評(píng)價(jià)更具科學(xué)性和客觀性。