重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估：流程與方法

陶振

[摘要]重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是對決策項(xiàng)目可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險因素進(jìn)行分析預(yù)判，達(dá)到從源頭上預(yù)防和避免各類風(fēng)險事件發(fā)生的功效。決策項(xiàng)目與社會互適性風(fēng)險因素和項(xiàng)目工程風(fēng)險因素是誘發(fā)不穩(wěn)定的主要風(fēng)險源。完整的評估流程包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險等級確定、風(fēng)險化解措施、評估報告編制等方面。評估的難點(diǎn)在于風(fēng)險識別和風(fēng)險分析的全面性和準(zhǔn)確性。優(yōu)化重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制需推進(jìn)評估的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，健全評估指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用多元的風(fēng)險識別方法，推進(jìn)決策項(xiàng)目全過程的動態(tài)評估。

[關(guān)鍵詞]重大決策；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；評估指標(biāo)；評估流程

中圖分類號：D523文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）05005908

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會階層多元化、公眾價值認(rèn)同多樣化、社會行動原子化日益成為現(xiàn)代社會的典型特征。當(dāng)社會發(fā)展進(jìn)程不可避免地進(jìn)入現(xiàn)代性軌道時，風(fēng)險問題也成為現(xiàn)代社會繞不開的重要議題。正如貝克所言，“從社會演化的歷史角度來看，或早或晚，在現(xiàn)代化的連續(xù)進(jìn)程中，‘財富-分配社會的社會問題和沖突會開始和‘風(fēng)險-分配社會的相應(yīng)因素結(jié)合起來”[1]。重大決策往往涉及多個利益主體間的利益調(diào)整，決策效應(yīng)擴(kuò)散明顯，如果缺乏科學(xué)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就匆匆出臺，很可能誘發(fā)影響社會穩(wěn)定的突發(fā)事件產(chǎn)生。 一般而言，重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指對重大決策在制定、出臺及實(shí)施后對可能發(fā)生影響社會穩(wěn)定的諸多因素進(jìn)行分析，評估發(fā)生的概率，做好危機(jī)預(yù)防及計(jì)劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行措施防范、降低、消除影響社會穩(wěn)定風(fēng)險的過程[2]（P51） 。

一、研究現(xiàn)狀

國外最早關(guān)注工程項(xiàng)目中的社會風(fēng)險因素始于20世紀(jì)五六十年代，國際反貧窮工程師協(xié)會（EAP）2008年總結(jié)提出了最易導(dǎo)致民眾沖突的工程項(xiàng)目關(guān)鍵的社會風(fēng)險因素，并提出應(yīng)對這些風(fēng)險的規(guī)劃措施[3]。世界銀行于2009年提出了系統(tǒng)的社會風(fēng)險管理策略，這些策略涵蓋工程項(xiàng)目的實(shí)施前和實(shí)施后兩個階段，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，側(cè)重于對難以量化的非物質(zhì)性指標(biāo)進(jìn)行評估，強(qiáng)調(diào)對不同民族、社會性別、弱勢群體、貧困、非自愿移民、老年人、兒童等的敏感性分析，評估指標(biāo)包括公眾參與度、就業(yè)率、性別公平程度、信息公開程度、教育機(jī)會、資源獲得、地區(qū)文化狀況對項(xiàng)目的適應(yīng)程度等[4]（P11）。國外的評估理論和方法大致經(jīng)歷了財務(wù)評價、SCBA 評價、環(huán)境評價、社會評價四個發(fā)展階段，評估著眼點(diǎn)經(jīng)歷了“純粹關(guān)注單方面的經(jīng)濟(jì)利益——公眾效益——環(huán)境保護(hù)——以人為本” 的過程。也就是走過了從單一的經(jīng)濟(jì)評價發(fā)展到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會等方面綜合評價的歷程[5]。

國內(nèi)學(xué)者對這一議題的關(guān)注大多始于2005年，研究成果主要以零散的論文為主，較完整的專著尚不多見。研究的視角主要集中在四個方面。

第一，社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的風(fēng)險源分析。主要觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前高風(fēng)險社會已經(jīng)改變了公共政策與建設(shè)項(xiàng)目的評價標(biāo)準(zhǔn)。如果說以前的政策和項(xiàng)目的主要評價標(biāo)準(zhǔn)是“成本—收益” 之比的話， 那么現(xiàn)在及以后的政策和項(xiàng)目的評價標(biāo)準(zhǔn)將是“收益—風(fēng)險” 之比。風(fēng)險源的具體成因包括社會階層結(jié)構(gòu)和價值認(rèn)同的多元化、社會流動性加快、公眾參與和民主意識增強(qiáng)、決策信息不公開、現(xiàn)代傳播媒介對公共事件的放大、社會心態(tài)和社會容忍度的變化、決策項(xiàng)目自身的缺陷、政策縫隙的存在等諸多因素參見童星：《高風(fēng)險社會中的公共政策》，《南京師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009 年第6 期；朱德米： 《政策縫隙風(fēng)險源與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2012年第2期；楊雄：《城市重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度建構(gòu)》，《上海城市管理》，2010年第1期。 。

第二，各地評估模式比較研究。這一研究視角旨在通過各地模式的比較從而發(fā)現(xiàn)共通點(diǎn)和局限性。比較的范圍包括評估主體、評估范圍、評估流程、評估效果以及制定和頒布部門等方面。比較對象有“遂寧模式”、“上海模式”、“廣州模式”、“浙江模式”、“淮安模式”等?？偨Y(jié)了各地評估的基本內(nèi)容，包括合法性、合理性、可行性、社會安全性、環(huán)境安全性評估。評估程序包括成立評估小組、確定評估項(xiàng)目、制定評估方案、組織評估、落實(shí)維穩(wěn)措施、提交評估報告等步驟參見張玉磊：《重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度研究——“淮安模式”的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2010年第3期；常鍵，許堯：《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制中的問題及完善建議》，《中國行政管理》，2013年第4期；陳偉：《各地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的比較分析與建議》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》，2011年第4期。 。

第三，評估機(jī)制局限性與優(yōu)化路徑分析。局限性分析是目前研究成果的主要聚集點(diǎn)，體現(xiàn)在對評估主體、評估過程、評估結(jié)果權(quán)限、評估指標(biāo)設(shè)計(jì)等方面的分析。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前評估主體存在中立性缺失的弊端；評估過程側(cè)重于事前的靜態(tài)評估，缺乏對事中、事后全過程的動態(tài)評估；評估結(jié)果往往是完善決策程序而無否決的審核權(quán)限；評估指標(biāo)設(shè)計(jì)過于泛化，針對性和操作性不強(qiáng)等弊端。優(yōu)化路徑主要有引入中立第三方評估，增強(qiáng)評估主體客觀性；細(xì)化評估指標(biāo)、提升評估結(jié)果權(quán)限、完善公眾參與機(jī)制等方面參見童星：《高風(fēng)險社會中的公共政策》，《南京師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2009 年第6期；徐亞文，伍德志：《論社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)》，《政治與法律》，2012年第1期；常鍵，許堯：《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制中的問題及完善建議》，《中國行政管理》，2013年第4期；許傳璽：《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度反思與理論建構(gòu)》，《北京社會科學(xué)》，2013年第3期。。

第四，評估指標(biāo)體系和評估流程、方法研究。這部分研究較為薄弱，代表性的研究成果有：“利益相關(guān)者導(dǎo)向型風(fēng)險評估”模型，該模型基于利益相關(guān)者的利益訴求、期望、心理及其行為表現(xiàn)而進(jìn)行有針對性的分析，對利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與組織之間存在矛盾沖突的可能性進(jìn)行估算和權(quán)衡，并擬定相應(yīng)的解決矛盾沖突的方案。有學(xué)者以“外部環(huán)境”、“項(xiàng)目本身”為一級指標(biāo)構(gòu)建了新的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系，將宏觀發(fā)展環(huán)境與項(xiàng)目自身背景有機(jī)結(jié)合起來參見王鋒，胡象明：《重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模型研究》，《新視野》，2010年第4期；楊雄，劉程：《加強(qiáng)重大項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估刻不容緩》，《探索與爭鳴》，2010年第5期；孫德超：《重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系的構(gòu)建及運(yùn)行》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2014年第1期。 。endprint

總的來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估研究逐漸從過去單一的經(jīng)濟(jì)評價發(fā)展到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會民生等方面的綜合評價，指標(biāo)體系更為全面但對社會穩(wěn)定風(fēng)險的指標(biāo)測度尚缺乏統(tǒng)一的分析框架，對引發(fā)公眾沖突的社會風(fēng)險因素的測定尚不夠深入和系統(tǒng)。已有評價指標(biāo)體系研究多停留在一級指標(biāo)層面，未能有效分解到二級、三級指標(biāo)，過于泛化，普遍存在適用性差，缺乏針對性和操作性的缺點(diǎn)。同時，已有研究多屬于定性層面的描述研究，定量研究結(jié)論較少，對整個評估過程的指標(biāo)選擇、權(quán)重賦值以及具體的評估流程和方法研究較少，這也恰好為本文提供了進(jìn)一步研究的空間。

二、評估起點(diǎn)：風(fēng)險梳理與指標(biāo)建構(gòu)

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估側(cè)重于對決策項(xiàng)目所涉及的利益相關(guān)者的主觀感受性、接受度、容忍度等社會主體心態(tài)的評估，是一個多層次、多因素的復(fù)合體系，它與社會主體的主觀感受和內(nèi)在容忍度密切關(guān)聯(lián)，具有不確定性、不易量化以及個體和區(qū)域差異性等特點(diǎn)。社會沖突、社會失范和社會分層是社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的主要結(jié)構(gòu)成因。重大決策有可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定實(shí)際上就是項(xiàng)目利益相關(guān)者之間的動態(tài)平衡被打破。這種社會不穩(wěn)定同樣具有群體性，即是一部分人或一個階層反對另一部分人或另一個階層[6]。

（一）評估范圍

從各地實(shí)踐來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估范圍包括與社會公眾利益密切相關(guān)的重大決定、重要政策、重大改革措施、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目、大型公共活動等重大事項(xiàng)，涉及重大改革政策調(diào)整、城市交通建設(shè)、城市運(yùn)行保障、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展、社會民生建設(shè)等諸多方面。具體范圍包括政府投資項(xiàng)目的決策；公共設(shè)施建設(shè)的決策；城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用規(guī)劃；土地征收和房屋拆遷；公用事業(yè)價格調(diào)整；城市發(fā)展和管理方面的決策；國有企業(yè)改制和事業(yè)單位改革；教育醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障制度改革；環(huán)境保護(hù)方面的重大決策；舉辦大型活動的決定以及各級黨委、政府或者維護(hù)穩(wěn)定工作部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的其他事項(xiàng)。

上述重大決策項(xiàng)目在制定出臺、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素應(yīng)開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案。

（二）風(fēng)險類型

如果按照重大決策的不同階段所產(chǎn)生的風(fēng)險類別來劃分的話，大致可以將風(fēng)險類型分為決策擬訂階段、實(shí)施過程中以及實(shí)施后三個階段的風(fēng)險。擬訂階段風(fēng)險多與決策擬訂過程的程序合法性缺失、公眾利益表達(dá)機(jī)制不暢、決策信息公開機(jī)制缺失、決策出臺時機(jī)不當(dāng)?shù)纫蛩赜嘘P(guān)；實(shí)施過程中的風(fēng)險往往是由決策實(shí)施前的宣傳、準(zhǔn)備不充分所致，決策目標(biāo)群體不知曉、不理解或者是實(shí)施過程中偏離了原先的決策方案而引發(fā)；實(shí)施后的風(fēng)險屬決策效應(yīng)擴(kuò)散引起，多與決策實(shí)施后引起相鄰群體間利益調(diào)整失衡導(dǎo)致互相攀比以及對決策損失的補(bǔ)償方案不滿意等因素有關(guān)。

從誘發(fā)的風(fēng)險事件類型來看，社會穩(wěn)定風(fēng)險事件主要包括個體鬧訪；集體上訪；極端個人事件；阻塞交通；罷工罷課罷市；負(fù)面輿情蔓延；非法集會、示威游行；發(fā)生打、砸、搶、以及人員傷亡事件；沖擊、圍攻黨政機(jī)關(guān)、要害部門及重點(diǎn)地區(qū)、部位、場所；引發(fā)境外勢力滲透等負(fù)面事件。

如果從社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的誘因來看，風(fēng)險類型則包括決策項(xiàng)目與社會互適性風(fēng)險因素和工程風(fēng)險因素兩大類。決策項(xiàng)目與社會互適性風(fēng)險因素是指決策項(xiàng)目所在的社會環(huán)境固有的風(fēng)險因素，也稱為社會環(huán)境敏感因素，其存在與項(xiàng)目工程施工無關(guān)，各類社會環(huán)境敏感因素可能因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施而誘發(fā)風(fēng)險事件或與項(xiàng)目內(nèi)在風(fēng)險疊加而加大風(fēng)險的影響范圍和風(fēng)險程度，需要通過組織管理、宣傳、感化等手段來緩和、化解。

決策項(xiàng)目與社會互適性風(fēng)險因素可進(jìn)一步分為三大類：一是社會環(huán)境敏感因素，包括決策風(fēng)險影響的區(qū)域面積，直接影響的人口規(guī)模、同質(zhì)性、文化素養(yǎng)、宗教和風(fēng)俗習(xí)慣，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地區(qū)社會歷史既有矛盾。項(xiàng)目與敏感目標(biāo)（住宅、學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等）的地理關(guān)系（距離、方位等）。二是社會對項(xiàng)目的包容性。包括項(xiàng)目所在地政府部門、社會組織及公眾對項(xiàng)目的認(rèn)可度（社情民意支持率）、對規(guī)劃選址的接受度、對土地房屋征收補(bǔ)償安置的接受程度、對項(xiàng)目環(huán)境評價及其公示的反應(yīng)，以及社會組織態(tài)度和媒體輿論態(tài)度。三是項(xiàng)目建設(shè)敏感時點(diǎn)。包括項(xiàng)目建設(shè)主要節(jié)點(diǎn)與重要時期（黨和國家及地區(qū)重要節(jié)日、慶典、會議、活動等）之間關(guān)系參見《上海市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告評價指南》，滬發(fā)改投（2011）173號。。

工程風(fēng)險主要是與項(xiàng)目規(guī)劃、施工等管理和技術(shù)層面因素有關(guān)，可進(jìn)一步按照政策、規(guī)劃和審批程序，土地征收房屋征用及補(bǔ)償，技術(shù)經(jīng)濟(jì)，環(huán)境影響，項(xiàng)目管理，社會安全等進(jìn)行風(fēng)險分類。

政策、規(guī)劃和審批程序風(fēng)險，包括重大決策與國家和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的符合性，與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的符合性，是否獲取相關(guān)前置審批文件等因素有關(guān)，涉及決策合法性層面。

土地征收房屋征用及補(bǔ)償風(fēng)險涉及征收范圍、安置措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)物或貨幣補(bǔ)償與市場價格之間的關(guān)系、與近期類似地塊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系）、社會保障標(biāo)準(zhǔn)等因素有關(guān)，涉及對利益相關(guān)者的利益調(diào)整和補(bǔ)償。

技術(shù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要體現(xiàn)在工程方案的科學(xué)性程度以及與文明施工和組織管理方面有關(guān)。

環(huán)境影響風(fēng)險涵蓋自然環(huán)境與社會環(huán)境兩方面，包括擬建項(xiàng)目占用地方資源（土地、能源、水資源、岸線、交通、污染物排放指標(biāo)、自然和生態(tài)環(huán)境等）帶來的影響；擬建項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行活動對項(xiàng)目所在地文化、生活方式、宗教信仰、社會習(xí)俗等非物質(zhì)性因素的影響，能否被當(dāng)?shù)氐纳鐣h(huán)境、人文條件所接納等因素。

項(xiàng)目管理風(fēng)險主要包括項(xiàng)目本身的管理制度規(guī)章是否健全，如審批或核準(zhǔn)管理、設(shè)計(jì)管理、預(yù)算管理、施工管理、勞務(wù)管理、合同管理等方面。

社會安全風(fēng)險與社會主體心態(tài)因素相關(guān)，項(xiàng)目所在地政府、有關(guān)部門及基層組織、社會團(tuán)體等對擬建項(xiàng)目的支持態(tài)度，項(xiàng)目所在地存在的社會歷史矛盾和社會背景等。大眾媒體包括網(wǎng)絡(luò)媒體及移動媒體等新興媒體對擬建項(xiàng)目的意見、訴求和輿論導(dǎo)向等。endprint

（三）評估指標(biāo)構(gòu)建

評估指標(biāo)的構(gòu)建是整個社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的核心要件，會直接影響評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。一般而言，評估指標(biāo)的選取需要遵循系統(tǒng)性和客觀性的基本原則。系統(tǒng)性要求對風(fēng)險因素進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的分析研究，指標(biāo)選取過程需注重調(diào)查對象的整體性，充分考慮到項(xiàng)目直接或間接影響范圍內(nèi)的所有利益相關(guān)者，了解受影響者的內(nèi)在社會結(jié)構(gòu)、與外在社會環(huán)境的聯(lián)系及互相影響，需把受影響者放到整個社會大環(huán)境中進(jìn)行考察，注意受影響者的自我調(diào)節(jié)以及與外部環(huán)境的平衡適應(yīng)程度?？陀^性要求指標(biāo)的選取要從具體情況出發(fā)，認(rèn)識風(fēng)險的差別和變化，把握風(fēng)險可能發(fā)生的具體時間、空間和其他條件，指標(biāo)設(shè)置要能全面有效地反映被調(diào)查者的真實(shí)心態(tài)，同時，指標(biāo)選取需摒棄任何個人主觀意愿和偏見，保持價值中立。

評估指標(biāo)的確立需對風(fēng)險源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、制度等層面的系統(tǒng)梳理，具體包括以程序評估為基礎(chǔ)的合法性分析、以決策評估為主體的合理性分析、以方案評估為重點(diǎn)的可行性分析和以訴求評估為核心的可控性分析四個維度。

從風(fēng)險源構(gòu)成來看，社會互適性風(fēng)險因素和工程風(fēng)險因素是社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的主要風(fēng)險源，包括四個層面：經(jīng)濟(jì)層面的風(fēng)險、社會層面的風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境層面的風(fēng)險、制度層面的風(fēng)險，涉及決策擬訂、實(shí)施中、實(shí)施后三個階段[7]。

以上四個層面風(fēng)險可構(gòu)成一級評估指標(biāo)，進(jìn)而分解成二級和三級指標(biāo)，構(gòu)成相對完整的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系（見表1）。三、評估過程：流程與方法

重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程一般由風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險等級確定、風(fēng)險化解措施、評估報告編制等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

第一，風(fēng)險識別是通過風(fēng)險調(diào)查活動，識別擬訂的決策可能影響社會穩(wěn)定的各種風(fēng)險因素，并進(jìn)行全面分析和系統(tǒng)歸類。風(fēng)險識別是社會穩(wěn)定評估開展的前提，直接影響評估結(jié)果的全面性和準(zhǔn)確性。風(fēng)險識別過程一般由風(fēng)險調(diào)查、建立風(fēng)險初步識別清單、風(fēng)險篩選、編制主要風(fēng)險因素識別表四個步驟構(gòu)成。

風(fēng)險調(diào)查的方法的使用應(yīng)結(jié)合決策項(xiàng)目屬性和風(fēng)險類型來綜合選擇，常見的方法主要有詢問和交流、現(xiàn)場調(diào)查、查閱歷史有關(guān)記錄、檢查表法、頭腦風(fēng)暴法、流程圖法、因果圖法、系統(tǒng)分析法等。評估主體需要組織政法、綜治、維穩(wěn)、信訪、法制、宣傳等部門和人大代表、政協(xié)委員，以及決策利益相關(guān)群體代表等進(jìn)行座談、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、聽證等多種途徑，充分發(fā)現(xiàn)和識別風(fēng)險。

建立風(fēng)險初步識別清單需盡可能列出可能存在的風(fēng)險，描述每一風(fēng)險的類型、發(fā)生部位（位置或地點(diǎn)）、影響形式、影響對象和潛在后果，制定初步清單。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的目標(biāo)和范圍，對列舉的風(fēng)險類型進(jìn)一步篩選，最終確定主要風(fēng)險因素。

風(fēng)險識別階段基本的原則是由粗及細(xì)，由細(xì)及粗。由粗及細(xì)是指對風(fēng)險因素進(jìn)行全面分析，并通過多種途徑對風(fēng)險進(jìn)行分解，逐漸細(xì)化，從而得到初始風(fēng)險清單。由細(xì)及粗是指從初始風(fēng)險清單的眾多風(fēng)險中，確定那些較大影響的風(fēng)險，作為風(fēng)險評估的主要對象。

第二，風(fēng)險分析是針對識別出的單一風(fēng)險因素及發(fā)生概率、影響范圍和潛在后果等進(jìn)行定性、定量相結(jié)合的分析過程。風(fēng)險分析階段需判定風(fēng)險因素的發(fā)生概率、風(fēng)險影響、風(fēng)險程度、確定風(fēng)險等級。風(fēng)險發(fā)生概率表示各風(fēng)險因素引發(fā)風(fēng)險事件的可能性，可采用0～1之間的數(shù)值p來標(biāo)度，數(shù)值越小表示發(fā)生可能性越低，數(shù)值越大表示發(fā)生可能性越高。

風(fēng)險發(fā)生概率可通過問卷調(diào)查法，根據(jù)公眾對社會穩(wěn)定事件問題的關(guān)注程度來確定。但社會穩(wěn)定風(fēng)險的感知往往具有個體差異性，所以在評估風(fēng)險因素發(fā)生概率時應(yīng)充分考慮該風(fēng)險因素可能涉及的利益群體及其維權(quán)意識，包括是否有特殊人物、自然領(lǐng)袖，是否存在歷史矛盾、相關(guān)利益群體是否已經(jīng)提出訴求、周邊其他項(xiàng)目及類似項(xiàng)目是否有引發(fā)社會矛盾的先例等來綜合判定（見表2）。

風(fēng)險影響是風(fēng)險事件一旦發(fā)生對社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響的嚴(yán)重程度，也可用0～1之間的數(shù)值q來標(biāo)度，數(shù)值越小表示嚴(yán)重程度越低，數(shù)值越大表示嚴(yán)重程度越高。風(fēng)險影響的判定需充分考慮不同群體社會心態(tài)和容忍度的差異性，群體的社會階層狀況、教育程度、居住區(qū)域、年齡結(jié)構(gòu)等因素均能制約某一風(fēng)險事件的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險影響。確定風(fēng)險影響大小更多是個定性過程，需要組織有關(guān)專家、實(shí)踐工作部門等人員根據(jù)各自的經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識進(jìn)行集體討論、分析和評估進(jìn)而得出賦值的大?。ㄒ姳?）。

風(fēng)險程度是指風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險影響嚴(yán)重性的組合，可評估該風(fēng)險的程度大小。風(fēng)險程度可分為重大、較大、一般、較小、微小五個等級，同樣可采用0～1之間的數(shù)值來標(biāo)度。

評定風(fēng)險程度時需要考慮該風(fēng)險因素可能涉及的利益群體的人數(shù)及其特征，包括是否具有同質(zhì)性，可能參與的人數(shù)、項(xiàng)目的敏感性及社會、媒體的關(guān)注程度、是否有類似先例、可能引發(fā)的風(fēng)險事件（群體性、個體極端事件）的可能性等方面（見表4）。

通過對每個單一風(fēng)險因素的發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險程度的分析匯總，最終可以形成一份較完整的風(fēng)險分析匯總表（見表6）。

第三，確定風(fēng)險等級是根據(jù)風(fēng)險分析的結(jié)果，結(jié)合單一因素風(fēng)險程度、綜合風(fēng)險指數(shù)、調(diào)查結(jié)果分析和風(fēng)險事件等，在整體上確定風(fēng)險等級。風(fēng)險等級確定一般采用綜合指數(shù)法，主要有四個步驟。

一是確定每個風(fēng)險因素的權(quán)重。根據(jù)決策項(xiàng)目的實(shí)際情況，組成專家組（一般5位以上），對單一風(fēng)險因素（W）按重要性程度進(jìn)行排序，并對排序后的風(fēng)險因素進(jìn)行賦值，統(tǒng)計(jì)計(jì)算權(quán)重（Ⅰ）。

二是對各風(fēng)險因素的風(fēng)險程度等級（R）賦值。風(fēng)險程度等級按重大、較大、一般、較小、微小，可分別賦值1.0、0.64、0.36、0.16、0.04。

三是 計(jì)算綜合風(fēng)險指數(shù)。建立綜合風(fēng)險指數(shù)計(jì)算表，將每個風(fēng)險的權(quán)重值與風(fēng)險程度等級值相乘，所得數(shù)值為每個風(fēng)險因素的風(fēng)險指數(shù)，將風(fēng)險指數(shù)計(jì)算表中所有風(fēng)險因素的風(fēng)險指數(shù)相加，得出綜合風(fēng)險指數(shù)，綜合風(fēng)險數(shù)值越高，決策的風(fēng)險程度越高（見表7）。endprint

四是評定風(fēng)險等級。結(jié)合單一因素風(fēng)險程度、綜合風(fēng)險指數(shù)、調(diào)查結(jié)果、風(fēng)險事件等進(jìn)行分析，達(dá)到其中一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即可判定為相應(yīng)的等級，風(fēng)險等級一般分為A、B、C三個等級，其中A級風(fēng)險程度最高，B級其次，C級最低。單一因素風(fēng)險程度A級標(biāo)準(zhǔn)是出現(xiàn)2個及以上重大或5個及以上較大單一風(fēng)險因素的；B級標(biāo)準(zhǔn)是出現(xiàn)1個重大或2個到4個較大單一風(fēng)險因素的；C級標(biāo)準(zhǔn)是出現(xiàn)1個較大或1個到4個一般單一風(fēng)險因素的參見《上海市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估操作規(guī)范（試行）》（滬委辦發(fā)2009，34號）。

綜合風(fēng)險指數(shù)中A級風(fēng)險系數(shù)一般大于0.64，B級風(fēng)險系數(shù)一般在0.36～0.64之間，C級風(fēng)險指數(shù)一般小于0.36。

從調(diào)查結(jié)果分析來看，一般通過問卷、網(wǎng)絡(luò)、聽證會、走訪、職工代表大會、人大政協(xié)代表、政府有關(guān)部門等途徑公開征求意見時，明確反對者比例超過33%，或者情緒激動，有極端行為出現(xiàn)或反對意見比較強(qiáng)烈的，一般可評定為A級風(fēng)險；通過上述途徑在征求意見時，明確反對者比例在10%～33%之間，或雖反對者不超過10%，但有的反對意見強(qiáng)烈的，可判定為B級風(fēng)險；通過上述途徑征求意見時，反對者不超過10%，基本沒有反對意見或反對態(tài)度不激烈的可判定為C級風(fēng)險參見《上海市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估操作規(guī)范（試行）》（滬委辦發(fā)2009，34號）。

A級屬于風(fēng)險水平高，必須引起高度重視，提出預(yù)防、化解項(xiàng)目單因素風(fēng)險的措施，同時提出預(yù)防、化解項(xiàng)目初始預(yù)警風(fēng)險的綜合性措施。B級屬于風(fēng)險水平較高，必須引起足夠重視，結(jié)合研究提出預(yù)防、化解項(xiàng)目單因素風(fēng)險的措施，提出預(yù)防、化解項(xiàng)目初始預(yù)警風(fēng)險的綜合性措施。C級屬于風(fēng)險水平一般，可不必采取額外技術(shù)、管理方面的預(yù)防措施，但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，要加強(qiáng)對主要風(fēng)險因素的動態(tài)監(jiān)測，以防止風(fēng)險概率和風(fēng)險等級上升（見表8）。

第四，在風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和確定風(fēng)險等級的基礎(chǔ)上，針對可能出現(xiàn)的主要風(fēng)險，提出相應(yīng)的風(fēng)險處置措施，常用的風(fēng)險處置措施包括風(fēng)險回避、風(fēng)險抑制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險承擔(dān)四種方式，可以選擇其中一種或多種組合來應(yīng)對和控制風(fēng)險風(fēng)險回避是指考慮到風(fēng)險存在和發(fā)生的可能性，主動放棄或拒絕實(shí)施可能導(dǎo)致?lián)p失的決策；風(fēng)險抑制，是指制定計(jì)劃或采取措施降低風(fēng)險發(fā)生可能性或減少可能造成的損失；風(fēng)險轉(zhuǎn)移是指將風(fēng)險及其可能造成的損失全部或部分轉(zhuǎn)移到其他方面承擔(dān)；風(fēng)險承擔(dān)，是指針對可能發(fā)生的風(fēng)險事件，項(xiàng)目風(fēng)險保留在風(fēng)險管理主體內(nèi)部，通過采取內(nèi)部控制措施等來化解風(fēng)險或者對這些項(xiàng)目風(fēng)險不采取任何措施的行為。

重點(diǎn)研究提出的化解措施是否能將項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最低，是否能降低到利益相關(guān)者的可承受（容忍）范圍內(nèi)；對利益相關(guān)者的訴求能否給予積極的響應(yīng)，取得防范化解風(fēng)險的實(shí)際效果。對風(fēng)險影響程度較大的小概率事件，主要以加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)控為主，如果風(fēng)險發(fā)生概率增大，則需及時采取相應(yīng)的化解措施。

第五，根據(jù)風(fēng)險分析的初始風(fēng)險等級，以及風(fēng)險處置措施的具體情況，最終提出實(shí)施建議并完成評估報告編制。實(shí)施建議包括：不予實(shí)施；暫緩實(shí)施；調(diào)整政策方案、降低風(fēng)險等級后再實(shí)施；采取有效的防范化解措施后再實(shí)施；做好說服解釋工作、妥善處理合理訴求后可實(shí)施等。評估報告包括評估主體、評估事項(xiàng)和評估過程、各方意見及其采納情況、可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險、風(fēng)險評價結(jié)論和對策建議、風(fēng)險處置措施等。

四、討論與小結(jié)

重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是社會轉(zhuǎn)型和利益分化的必然產(chǎn)物，是決策科學(xué)化、民主化的內(nèi)在要求。其主要社會價值在于提前對決策項(xiàng)目可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險因素進(jìn)行預(yù)判預(yù)警，從源頭上預(yù)防和避免各類風(fēng)險事件的發(fā)生，起到關(guān)口前移、源頭治理的作用。作為項(xiàng)目評估的一種類型，其最大的特殊性在于評估對象的社會屬性。風(fēng)險因素受決策利益相關(guān)方的內(nèi)在社會結(jié)構(gòu)與外在社會環(huán)境的雙重影響，不同利益相關(guān)方的社會心態(tài)、自我調(diào)節(jié)能力和社會容忍度都存在個體差異，很難通過固有的指標(biāo)體系完整地測評出各類風(fēng)險因素并準(zhǔn)確預(yù)判其發(fā)生的概率和影響程度。同時，社會穩(wěn)定風(fēng)險通常以事件（包括環(huán)境的變化）后果和發(fā)生可能性的組合來表達(dá)，具有未來屬性，影響的變量眾多，預(yù)期的評估準(zhǔn)確性具有較大的不確定性。在評估風(fēng)險等級中，單一風(fēng)險因素的權(quán)重、各風(fēng)險因素的風(fēng)險程度賦值以及風(fēng)險等級的判定都是根據(jù)評估主體的主觀判斷進(jìn)行人為賦值，存在較大的不確定性和隨意性，賦值的大小將直接影響最終的風(fēng)險水平判定。在風(fēng)險識別階段，采用聽證、問卷、座談等不同的方式、不同范圍的樣本抽樣等都會影響到風(fēng)險因素的識別和風(fēng)險等級的判定。不同的決策項(xiàng)目屬性也會影響到風(fēng)險識別的方法和賦值的等級，這些因素共同決定了社會穩(wěn)定風(fēng)險的評估過程存在諸多的不確定性和主觀性，難以形成客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的優(yōu)化需進(jìn)一步推進(jìn)評估的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。在風(fēng)險識別階段，需明確社會穩(wěn)定風(fēng)險源的類型劃分，評估指標(biāo)體系要健全和細(xì)化，便于操作與量化。風(fēng)險識別方法需多元化，充分發(fā)揮不同方法的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，注意兼顧樣本選擇代表性和全面性的平衡，盡可能窮盡各類風(fēng)險因素以形成完整的風(fēng)險清單。在風(fēng)險分析過程中，應(yīng)結(jié)合利益相關(guān)群體的階層結(jié)構(gòu)和其他社會屬性特征來確定每個單一風(fēng)險因素的權(quán)重，風(fēng)險程度的賦值應(yīng)盡可能標(biāo)準(zhǔn)化，充分利用頭腦風(fēng)暴法的優(yōu)勢，廣泛聽取專家學(xué)者、實(shí)際工作部門以及利益相關(guān)方的意見看法來綜合判定，避免主觀隨意性。在評定風(fēng)險等級過程中，應(yīng)結(jié)合單一因素風(fēng)險程度、綜合風(fēng)險指數(shù)、調(diào)查結(jié)果、風(fēng)險事件、化解措施等多個指標(biāo)來權(quán)衡評判結(jié)果。

重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是對已有變量進(jìn)行前評估的分析，評估結(jié)果具有一定的預(yù)測性但同樣具有不確定性。變量因素在決策實(shí)施過程中、實(shí)施后，均可隨外界社會環(huán)境、決策影響對象的心態(tài)和決策方案執(zhí)行的變化而變化。因此，科學(xué)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不應(yīng)是靜態(tài)的而是貫穿于整個決策流程始終的動態(tài)過程，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過程評估。

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