論新型城鎮(zhèn)化下小城鎮(zhèn)農民集中居住

時亦歡 蔚丹 繆青

摘要：文章在對新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設、農民集中居住等進行理論研究的基礎上，總結三者間關聯(lián)，再結合當下城鎮(zhèn)化進程中農民集中居住的存在問題和社會影響，探討在新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設過程中，怎樣科學合理地規(guī)劃和引導農民集中居住，才能使小城鎮(zhèn)又好又快發(fā)展，順應我國新型城鎮(zhèn)化的時代發(fā)展趨勢。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;新型城鎮(zhèn)化;小城鎮(zhèn);農民集中居住

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化率從遠落后于世界平均水平到與之大體相當，但城市、生態(tài)、生產等問題逐漸顯現，現有城鎮(zhèn)化道路越來越不能適應中國今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展。縱觀我國城鎮(zhèn)化歷程，無論是專家學者提出的建議還是黨工作報告提出的戰(zhàn)略，都涉及到小城鎮(zhèn)。從我國的城鎮(zhèn)體系看，小城鎮(zhèn)是我國城市后續(xù)發(fā)展的重要力量，是城鎮(zhèn)化道路中不可或缺的一環(huán)。另外，目前農民城鎮(zhèn)化質量不高，大城市普遍面臨土地壓力大、人口膨脹等問題，而小城鎮(zhèn)作為連接城市和農村的紐帶、城市生活和農村生活的結合點，無疑可成為接納周邊農村人口轉移的最佳節(jié)點。

在規(guī)劃建設小城鎮(zhèn)的過程中，合理規(guī)劃和引導農民集中居住，對我國實現新型城鎮(zhèn)化道路具有重要意義。

一、理論研究

（一）新型城鎮(zhèn)化

雖然因各行業(yè)、領域的針對性及研究側重點不同，“新型城鎮(zhèn)化”尚無統(tǒng)一明確的定義，但多類文獻中均提到“小城鎮(zhèn)”，要求“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。

與過去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更強調實現以人為本、集約高效、統(tǒng)籌和諧、注重質量的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化最顯著特征是以人為核心的城鎮(zhèn)化。它注重保護農民利益，強調在產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現“人的無差別發(fā)展”。

小城鎮(zhèn)介于城、鄉(xiāng)之間，融合了城市與鄉(xiāng)村兩種生活方式，在我國城鎮(zhèn)體系中地位特殊。將農民集中居住于小城鎮(zhèn)，可以減小農民進城的磨合，有益于實現農民生產生活方式由“鄉(xiāng)”到“城”逐步過渡，進而推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）小城鎮(zhèn)建設

小城鎮(zhèn)建設是小城鎮(zhèn)各要素的創(chuàng)立或組合以及一定區(qū)域內小城鎮(zhèn)體系設置、改造和發(fā)展的過程。仇保興基于國內外多位專家學者的研究，將中國小城鎮(zhèn)建設的模式歸納為十種：城郊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)主導型、商貿帶動型、交通樞紐型、工礦依托型、旅游服務型、區(qū)域中心型、邊界發(fā)展型、移民建鎮(zhèn)型、歷史文化名鎮(zhèn)。

由于地理位置、資源環(huán)境等條件不同，各地小城鎮(zhèn)的建設模式均存在差異，因而在不同的小城鎮(zhèn)實現農民集中居住，不僅要顧及農民意愿，還要考慮當地發(fā)展條件、發(fā)展規(guī)劃等，做到從長遠角度出發(fā)，切忌照搬復制。

（三）農民集中居住

國內主要從經濟、政治、社會、管理等領域對農民集中居住展開研究，其可簡單理解為：當經濟發(fā)展到一定水平，在相關機制驅動下，通過將原有自然村落居民向城鎮(zhèn)和農村新居民點遷移，實現集中居住和生活的過程，以達到解決農村居住零散的問題、節(jié)約農村土地、順應農村地域合理發(fā)展、改善農村居民的居住環(huán)境、擴大農村投資的目的。

目前，我國發(fā)達地區(qū)主要有四類農民集中居住方式：一是新建農民集中居住區(qū)，主要用于安置因交通及水利設施建設、工業(yè)規(guī)劃區(qū)建設及城市化發(fā)展而拆遷的農戶;二是以行政村為單位，因集體經濟發(fā)展、土地整理等需要，就地建設農民集中居住點;三是在以農業(yè)為主的規(guī)劃保留村莊，為改善村莊環(huán)境、引導適度聚集，采取中心村建設、農村居住示范點建設等方式;四是擁有地方風貌特色或歷史文化古跡的規(guī)劃保留村莊，重在保留地方特色及歷史風貌，發(fā)展第三產業(yè)。

二、三者辨析關系

（一）新型城鎮(zhèn)化為小城鎮(zhèn)農民集中居住提供良好機遇

新型城鎮(zhèn)化以人為本、統(tǒng)籌和諧、集約高效等基本要義指導了今后中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，一定程度上有助于明確小城鎮(zhèn)發(fā)展方向。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化所強調的保護農民利益、注重農民城鎮(zhèn)化質量等，都為農民集中居住提供了良好的政策導向和機遇。

（二）小城鎮(zhèn)為農民集中居住提供廣闊空間

在新型城鎮(zhèn)化背景下，要求小城鎮(zhèn)三產協(xié)調發(fā)展，形成工業(yè)、農業(yè)、現代服務業(yè)等多力支撐體系。小城鎮(zhèn)的農業(yè)現代化生產可釋放多余勞動力，有助于改善農村零散的分布格局，為農民集中居住提供更多可能性。小城鎮(zhèn)的工業(yè)化和第三產業(yè)的快速發(fā)展可吸附農村剩余勞動力，促進農民集中居住。

（三）小城鎮(zhèn)是農民按梯度形式成為市民的過渡點

中國農民自古就有濃厚的故鄉(xiāng)情結，將農民集中居住進小城鎮(zhèn)，既滿足農民期望的離土不離鄉(xiāng)，又可解決適應人脈、文化和生活習慣等方面的問題，一定程度上有助于提高農民進城集中居住后的生活質量。

（四）農民集中居住有利于小城鎮(zhèn)又好又快發(fā)展

一般情況下，農村分散零亂且環(huán)境較差，特別是在發(fā)展較緩的小城鎮(zhèn)，這種現象尤為普遍。農民集中居住可有效整合零散土地，為小城鎮(zhèn)建設提供土地資源。且農民集中居住有利于基礎設施的集中建設，優(yōu)化資源利用，降低建設成本，提高農民居住的生活質量。

新型城鎮(zhèn)化是當今中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略及趨勢，小城鎮(zhèn)建設及其農民集中居住問題都應符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。當下我國大城市土地和人口壓力較大，亟需大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，緩解城市壓力。與此同時，農民集中居住建設得好，農民生活幸福，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就有益于促進小城鎮(zhèn)的穩(wěn)定與發(fā)展，亦有助于我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。總而言之，三者環(huán)環(huán)緊扣、相互影響，其共同目的都是為了提高中國城鎮(zhèn)化質量。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)建設中的農民集中居住問題研究

21世紀初我國東部地區(qū)展開農民集中居住試點工作，由于大量中青年農民進城務工經商，農村人口減少，政府便嘗試把一些自然村撤并，集中到人口大村，或集中建設公寓型農民小區(qū)，從而改善農村居住環(huán)境，提高農村投資效率。后來，農民集中居住大規(guī)模實施，大量農民進入城鎮(zhèn)生活，隨之產生的問題日益顯著。

（一）存在問題

農民集中居住前，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃偏重于鎮(zhèn)區(qū)建設和發(fā)展指標，與廣大農村腹地結合不緊密，對周邊農村的發(fā)展及鎮(zhèn)區(qū)與農村的結合問題較為忽視，對農民集中居住所帶來的一系列影響和問題的考慮不夠全面深入。而地方政府一味追求向城市看齊，也極大地破壞了鄉(xiāng)村自然風景和文化傳統(tǒng)，造成地方文化缺失。這些都易阻礙農民城鎮(zhèn)化的步伐，不利于小城鎮(zhèn)健康有序地發(fā)展。

農民集中居住過程中，由于法律制度的不完善和地方政府的急進主義，強制推進農民集中居住的現象時有發(fā)生，更甚者出現暴力沖突。政府重視自身利益，無視農民意愿，對農民補償不到位，易造成農民對政府的不信任加劇，不利于后期工作的展開。這些都是農民集中居住建設中的不良傾向，對地方發(fā)展也埋下隱患。

農民集中居住后，周邊配套設施齊全，生活水平有所提升，但水電煤氣、日常吃穿等都需貨幣購買，生活成本明顯提高，這讓許多農民都感到不適。且農民原本多居住平房，進城后不得不爬樓，這也使大多農民尤其是老年人感到生活不便。政府為增加農民進城后的經濟收入，允許農民實行房租經濟，其后產生的群租房或車庫出租住人等問題嚴重影響社區(qū)安定。農民交出土地，缺乏在城市中的生活技能且不外出務工，即可能處于有錢有房又有時間的“三有”狀態(tài)，生活空虛，沉迷于農村低級粗放的生活方式，進而成為社會不安定因素之一。再加上居民與政府、居民與社區(qū)辦、社區(qū)居民內部存在種種矛盾，都已成為集中居住區(qū)內生活不穩(wěn)定的導火索。

（二）解決途徑

農民問題一直是我國重點關注的問題之一，并且農民集中居住作為一項巨大的政府推進工程，其本身就涉及到國家、地方政府和被集中農民三者的切身利益。因此，在解決小城鎮(zhèn)農民集中居住問題時，需要多方共同努力協(xié)調，才能使農民集中居住發(fā)揮其原有的初衷。

1. 宏觀層面

國家：根據農民集中居住已產生的問題，中央有關部門應盡快出臺相應法律條文或方向，完善法律機制。同時積極試點，探索合乎民意的農民集中居住區(qū)規(guī)劃建設途徑，確保農民城鎮(zhèn)化質量。

地方：轉變執(zhí)政理念，明確農民集中居住的主體是農民，必須以農民需求為導向，切實考慮農民利益，遵照農民意愿。另外，政府都必須有“回頭看看”的觀念，關注進城農民生活環(huán)境，及時改善不足之處。

農民：進一步增強法律意識，學會用法律手段維護自身權益。轉變觀念，在政府各項工作都較為合理的狀態(tài)下，積極配合政府。

2. 微觀層面

經濟上，注重因地制宜，尋求地域特色，發(fā)掘自身優(yōu)勢，打造“農村品牌”，以集中居住的廣闊發(fā)展前景吸引農民。具體而言，可合理利用現有的自然資源或產業(yè)資源以發(fā)展特色產業(yè);沒有現有自然資源或產業(yè)資源的農村，可進行人為創(chuàng)造，通過土地流轉等方式，鼓勵農民建立股份合作社，發(fā)展集體經濟;對于擁有美好的自然生態(tài)或歷史文化古跡等的農村，因不可隨意開發(fā)而阻礙發(fā)展的，政府應給予適當的補償，充分挖掘并重視保護可利用的旅游資源，努力實現永續(xù)利用及發(fā)展。

政策上，重視基層調查，了解農民的意愿和看法，從而制定出合乎民意的補償標準及社區(qū)規(guī)劃建設方案，并進行定期公示，收集反饋意見進行修改。以此表達政府的誠意，增加農民對政府信賴和滿意度，也有利于減小農民對集中居住的排斥，提高農民進城生活質量。另可實施政策獎勵，而為提高效率，可進行分級獎勵，借此在一定程度上提高農民集中居住的積極性。

社區(qū)建設上，注重因地制宜，考慮合并或動遷農村的傳統(tǒng)文化風俗，在居住區(qū)建設相應設施供其使用，在心理上增加集中農民的滿意度。完善社區(qū)配套服務設施，豐富集中農民日常生活。首先必須加大社區(qū)的基礎設施投入和公共服務設施配套，在硬件上使集中農民與城鎮(zhèn)居民生活接軌。其次，健全公共服務設施類型，配備服務于集中農民的衛(wèi)生站、幼兒園、文化所、老年活動室等，在使用時提供優(yōu)惠政策，降低農民進城生活成本。

社會保障上，合理增加集中農民的土地補償與安置補償的標準，從最根本的經濟方面吸引農民集中。完善集中農民的社會保障體系，適當提高養(yǎng)老保險水平，減少他們對今后生活的擔憂。政府加強對集中農民實行培訓與就業(yè)優(yōu)惠政策力度，建立再就業(yè)培訓機構培訓再就業(yè)技能，同時積極鼓勵用地企業(yè)就地招工，或扶持有創(chuàng)業(yè)意愿的農民進行創(chuàng)業(yè)，特別是傳統(tǒng)手工藝者。

在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中，不能只注重某一方面而忽略其他要素，應立足于整體，合理規(guī)劃和引導農民集中居住，促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。在這一過程中，不僅是考慮種種關系，合理選址、規(guī)劃設計，更重要的是加強集中居住自身的吸引力，主要集中在經濟來源、社會保障和基礎設施這三個顯而易見的方面，讓農民產生可信任感和依賴感，自覺自愿地集中居住，同時政府還應輔以宣傳、獎勵等措施，以改善農民觀念，鼓勵他們集中居住。

四、結語

新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，在小城鎮(zhèn)建設過程中，應致力于站在農民立場上，做到真正關心農民，合理規(guī)劃農民集中居住區(qū)，并采用多種途徑，引導農民集中居住。進而，有效解決“三農”問題，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進我國新型城鎮(zhèn)化道路的實現。

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*基金項目：江蘇省高等學校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃重點項目，名稱：“新型城鎮(zhèn)化”背景下蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村土地置換研究（編號：201310332002Z）。

（作者單位：蘇州科技學院建筑與城市規(guī)劃學院）