試論行政組織法治下的行政體制改革

羅瀟

[摘要]行政體制改革作為整個改革的重要組成部分，實現(xiàn)行政編制的政策調(diào)整轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，明確政府職能的目標(biāo)與定位，健全政府組織法體系，重新調(diào)整和配置行政權(quán)力，使其合乎法治化的要求，破解行政體制改革過程中遇到的深層次體制性障礙，防止行政體制改革失范與無序。

[關(guān)鍵詞]行政組織；法治；行政體制改革

前言

目前我國仍然面臨法制不夠完善的問題，現(xiàn)實的法律與政府的自身改革經(jīng)常會出現(xiàn)一定程度的張力。不受約束的國家權(quán)力迅速地非制度化增長，無法有效制約和抵制這種隨意性的國家權(quán)力對社會的侵害。因此，在推進(jìn)行政體制改革的過程中，需要借助憲政和法治的精神、原則，以法律的方式進(jìn)行制度重塑，通過一系列的制度安排與制度創(chuàng)新，對制度的完整性、確定性與規(guī)范性進(jìn)行重新界定，使其合乎法制化的要求，才能破解行政體制改革過程中遇到的深層次體制性障礙，防止行政體制改革失范與無序。

一、社會主義法治是動態(tài)發(fā)展的體系。

構(gòu)建中國特色社會主義法律體系的一個基本經(jīng)驗就是堅持社會主義法制統(tǒng)一。堅持社會主義法制統(tǒng)一，不僅是加強(qiáng)民主政治建設(shè)、實現(xiàn)社會文明進(jìn)步的內(nèi)在要求，更是維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的法治保障，還是建立統(tǒng)一的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的法律基礎(chǔ)。

法制統(tǒng)一具有多層含義。一般而言，法制統(tǒng)一主要是指法治意義上的一致性或共同性，是指國家將法治確定為治國理政的基本方略，并通過嚴(yán)密的法律體系來安排國家的重要制度體系，依法實施治國理政行為，達(dá)到立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督行為基本一致的狀態(tài)。

我國《立法法》明確規(guī)定，國家的所有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及中央政府部門和地方政府的規(guī)章制定及修改和廢止都要依據(jù)《立法法》的規(guī)定進(jìn)行。而從我國立法權(quán)配置可知，法律體系是一個由不同層次法規(guī)構(gòu)成的龐大體系，不同層次法規(guī)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行和產(chǎn)生效力。

二、行政體制改革的重點問題

近幾年來，行政體制改革不斷取得新成果。按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行調(diào)整、定位，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能，提供公共服務(wù)的能力得到提高，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能得到加強(qiáng)；事業(yè)單位和社會中介組織得到科學(xué)分類，與政府的關(guān)系得到規(guī)范和理順，市場化程度得到提高。不過，改革任務(wù)仍然十分艱巨和繁重，特別是關(guān)于行政改革權(quán)以及改革的具體內(nèi)容等基本問題還需要深入研究，許多關(guān)涉改革的法律需要制定、修改和完善。

（一）行政改革權(quán)

行政改革權(quán)是行政體制改革過程中必須首先解決的一個重大理論與實踐問題。只有解決好行政改革權(quán)的相關(guān)問題，我們才能順利地推動行政改革，并鞏固改革所取得的成果。筆者認(rèn)為，行政改革權(quán)是關(guān)于行政改革的權(quán)力，特指國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法享有的重新界定配置行政權(quán)、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模以及完善公務(wù)員制度的權(quán)力。它實際上是一種行政體制改革啟動權(quán)，屬于國家權(quán)力的范疇。

（二）行政體制改革的具體內(nèi)容

一般而言，行政體制包括政府職能、政府組織和職權(quán)、行政編制、行政程序等。不過，我國現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法律規(guī)定過粗，在規(guī)制政府行政組織的權(quán)限上缺乏明確細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)劃分較為混亂，政府職能界定不清，政府職能一定程度上存在“越位、錯位、缺位”等問題。而作為行政體制改革客體的行政機(jī)關(guān)編制問題，應(yīng)當(dāng)盡快實現(xiàn)行政編制的政策調(diào)整轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，制定行政編制法，將其納入法治的軌道。

另外，行政體制改革要重新調(diào)整和配置行政權(quán)力，必須借助行政程序?qū)π姓?quán)力進(jìn)行規(guī)范。行政體制改革的具體內(nèi)容應(yīng)該主要包括明確政府職能的目標(biāo)與定位、健全政府組織法體系、加快行政程序制度建設(shè)等方面。

三、行政體制改革的法律體系

法治政府的運行，從每一個程序上都需要法律的調(diào)整和維系，法律規(guī)范是推進(jìn)行政體制改革的制度性保障。為使行政體制改革法治化，就要建構(gòu)完整的相關(guān)行政體制改革的法律規(guī)范體系。

（一）行政組織法

我國現(xiàn)行的行政組織法存在著不健全、簡單、粗糙等種種弊端。為確保行政體制改革法治化，需要構(gòu)建科學(xué)完整的行政組織法體系，首先要制定《行政組織基本法》，從整體上規(guī)定行政組織法的基本原則、行政組織形態(tài)、行政主體制度、行政組織程序、違反行政組織法的責(zé)任等基本問題。修改《國務(wù)院組織法》，適時制定國務(wù)院各部、各委員會和各直屬機(jī)構(gòu)的組織條例。其次，就地方組織法而言，應(yīng)將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法分開，分別進(jìn)行立法，并結(jié)合地方的實際情況，制定省、市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及各自治地方人民政府的組織法及各級政府職能部門的行政組織條例。還要要完善行政編制立法，使行政組織法體系化、系統(tǒng)化。

作為專門規(guī)范組織行政活動的行政組織法，可以根據(jù)社會的發(fā)展創(chuàng)設(shè)新的行政改革權(quán)力，或?qū)椃ǖ脑瓌t性規(guī)定做出具體的闡述。行政組織法主要對行政機(jī)關(guān)的形式及權(quán)限等進(jìn)行規(guī)定，它是為行政改革服務(wù)的。在今后，我們應(yīng)該把它作為行政改革權(quán)行使的直接法律依據(jù)，一切未遵循行政組織法的規(guī)定而進(jìn)行的行政改革都是不合法的，其主要責(zé)任者的違法行為應(yīng)該受到法律追究，承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）行政改革法

行政改革法是規(guī)定諸如改革方案提出的途徑與程序、生效條件、落實的保障等內(nèi)容的法律。在我國，歷次行政改革雖然都由全國人大通過一個關(guān)于國務(wù)院行政改革的決議。但該決議并非是專門規(guī)范行政改革權(quán)和行政改革行為的法律法規(guī)。它僅僅為經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)具有法律效力的規(guī)范性文件，只針對國務(wù)院的某一次機(jī)構(gòu)改革，實施完畢后即自動失效。而行政改革法則具有長期性、普遍性和根本性的規(guī)范作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院辦公廳所制定的不具有法規(guī)性的規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，為改革設(shè)置基本的規(guī)范，即行政改革法。

（三）行政體制改革相關(guān)的程序法

在我國歷次改革中，政府并沒有建立起一套完整的程序性法律規(guī)范，造成改革過程中有很大的隨意性。因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建在法律主導(dǎo)之下的行政體制改革之路，把改革放在法律的框架之中，建立健全程序法律規(guī)范，通過程序，規(guī)范行政權(quán)力的配置與運行。同時，有必要制定《舉報法》，加快制定《財產(chǎn)申報法》、《行政監(jiān)督程序法》、《新聞法》等專門法律，為強(qiáng)化行政監(jiān)督提供法律制度支撐，為行政體制改革提供程序法律制度保障。

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