推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

程春生

摘要：當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“人、地、錢(qián)”三大矛盾突出，要以深化改革為動(dòng)力，加快統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、資金保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，努力破解制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；發(fā)展路徑；福建

一、加快推進(jìn)戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實(shí)現(xiàn)平等的勞動(dòng)力待遇，創(chuàng)新和完善人口服務(wù)制度，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口獲取市民化身份和權(quán)利的關(guān)鍵。

（一）實(shí)行分類落戶政策

有序放開(kāi)居住在城市轄區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限或者依法持有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并納稅的年限等為基準(zhǔn)條件，合理設(shè)置落戶標(biāo)準(zhǔn)。全面放開(kāi)各類人才落戶限制，提高高校畢業(yè)生、技工、職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。按照自愿、分類、有序的原則，以就地就近為基本途徑，鼓勵(lì)中心城區(qū)人口向新城、園區(qū)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散，山區(qū)人口往沿海走，農(nóng)村人口落戶中小城鎮(zhèn)。

（二）實(shí)施居住證積分管理制度

創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制，逐步推行無(wú)門(mén)檻的流動(dòng)人口居住證制度。建立新市民積分管理制度，以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為主要指標(biāo)，對(duì)新市民進(jìn)行積分評(píng)估，按照積分高低輪候享受子女教育、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)技能培訓(xùn)等特定公共服務(wù)和待遇。努力縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，實(shí)現(xiàn)常住人口與流動(dòng)人口管理的有效對(duì)接。

（三）完善人口信息管理制度

加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查，健全實(shí)際居住人口登記制度，準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模及其地區(qū)分布等情況，實(shí)現(xiàn)各類人口信息的整合集成，并實(shí)現(xiàn)人口信息跨部門(mén)、跨地區(qū)共享。推動(dòng)建設(shè)社區(qū)政務(wù)綜合服務(wù)平臺(tái)，對(duì)接勞動(dòng)就業(yè)、社保、房產(chǎn)、教育、收入、信用、稅務(wù)、婚姻、衛(wèi)生計(jì)生、民族等部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從數(shù)量和結(jié)構(gòu)、分布情況、就業(yè)情況、居住情況等方面，對(duì)已進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開(kāi)展調(diào)查，為相關(guān)政策制定提供科學(xué)依據(jù)。

二、積極探索土地制度改革

土地制度是城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題。要?jiǎng)?chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建節(jié)約集約用地機(jī)制，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地保障能力。福建省人均占有耕地少，家庭分散經(jīng)營(yíng)效益式微，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更為迫切。

（一）建立城鎮(zhèn)用地調(diào)控機(jī)制

嚴(yán)格土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，合理調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，保障支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的用地供給，適當(dāng)控制工業(yè)用地，合理安排生態(tài)用地。嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，實(shí)行差別化土地管理。逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城數(shù)量相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納外來(lái)人口數(shù)量相掛鉤，優(yōu)化建設(shè)用地土地在城鄉(xiāng)和區(qū)域間的配置。

（二）健全節(jié)約集約用地制度

適當(dāng)提高工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率和容積率，探索長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供給制度。嚴(yán)格城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目考核，確保增減掛鉤試點(diǎn)復(fù)墾耕地有效利用。實(shí)行差別化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本。建立健全城鎮(zhèn)低效地再開(kāi)發(fā)和存量建設(shè)用地退出機(jī)制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

（三）改革農(nóng)村土地管理制度

推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的必由之路。目前，福建省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，由于出租和轉(zhuǎn)包形式簡(jiǎn)單、農(nóng)戶受益明確，已經(jīng)成為各地土地流轉(zhuǎn)的主要形式。隨著福建省產(chǎn)業(yè)化程度不斷提高，土地向農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的面積不斷增加，形成了“公司、合作社+基地+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營(yíng)模式。但就全省情況看，大部分地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率還不高，程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)渠道不暢。要根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的政策意見(jiàn)，制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保辦法和配套資產(chǎn)處置機(jī)制，探索農(nóng)民自愿退出承包地的利益補(bǔ)償機(jī)制。開(kāi)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地、房屋產(chǎn)權(quán)登記，建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，制定交易規(guī)則和監(jiān)管辦法。農(nóng)村土地制度改革要因地制宜、循序漸進(jìn)，守住底線、試點(diǎn)先行，鼓勵(lì)創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)，要以依法自愿有償為原則，堅(jiān)持耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、土地集體所有性質(zhì)不改變，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，依法保障農(nóng)戶對(duì)承包土地的使用和收益等權(quán)利。

要按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，使土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民有新的生產(chǎn)生活保障，解除其后顧之憂。加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入力度，進(jìn)一步建立健全包括農(nóng)村最低生活保障制度、社會(huì)救濟(jì)制度、優(yōu)撫安置制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等在內(nèi)的社會(huì)保障體系，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能。加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)，使其成為適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)民，成為適應(yīng)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)工人。

三、健全市民化成本分擔(dān)機(jī)制

在農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，分類提出各類基本公共服務(wù)的實(shí)施路徑和分擔(dān)辦法。義務(wù)教育方面：主要通過(guò)完善積分入學(xué)制度、向民辦學(xué)校購(gòu)買服務(wù)、建立與經(jīng)常性教育支出掛鉤的市內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系解決。要合理規(guī)劃公辦學(xué)校布局，足額撥付教育經(jīng)費(fèi)；加大民辦學(xué)校補(bǔ)助力度。社保方面：主要強(qiáng)化企業(yè)依法繳納社保、落實(shí)同工同酬、加強(qiáng)技能培訓(xùn)投入的責(zé)任。建立健全以“培訓(xùn)券”為主要模式的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度；強(qiáng)化企業(yè)開(kāi)展外來(lái)務(wù)工人員崗位技能培訓(xùn)責(zé)任，足額提取并合理使用職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。政府層面，對(duì)戶籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助按現(xiàn)行分擔(dān)原則分擔(dān)，醫(yī)療保險(xiǎn)建議省財(cái)政在承擔(dān)基數(shù)支出的同時(shí)，加大對(duì)超出基數(shù)部分支出的轉(zhuǎn)移支付。醫(yī)療衛(wèi)生方面：主要通過(guò)加大財(cái)政和社會(huì)資本投入，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔(dān)體制基礎(chǔ)上，積極探索按常住人口數(shù)量對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)及其重大項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助。完善醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)及時(shí)結(jié)算等政策措施。公共事務(wù)方面：提高市鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)村（社區(qū)）治安、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)支出，上收事權(quán)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。積極探索按照實(shí)際管理人口數(shù)量對(duì)地方公共事務(wù)管理成本進(jìn)行補(bǔ)助。住房保障方面：主要通過(guò)規(guī)范公租房建設(shè)和出租屋管理、出臺(tái)公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新型住房保障體系予以保障。同時(shí)，探索創(chuàng)新從實(shí)物保障向發(fā)放房租補(bǔ)助過(guò)渡，由“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)人頭”。

四、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制

要完善政府性資金投入制度，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。健全地方稅收體系，提高稅收征管能力，落實(shí)擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅種培育。通過(guò)整合資源、注入土地資產(chǎn)，盤(pán)活冠名權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，壯大投融資平臺(tái)實(shí)力，支持各地組建城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)，提升投融資平臺(tái)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的作用。設(shè)立城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金，增加地方財(cái)政投入。

強(qiáng)化市場(chǎng)化融資機(jī)制。進(jìn)一步完善政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的多元化融資機(jī)制，拓寬融資渠道。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)資本，采取PPP等多種模式，平等參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和道路養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化等公共項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。研究落實(shí)開(kāi)發(fā)性金融專項(xiàng)支持我省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政策，鼓勵(lì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行加大對(duì)我省基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅領(lǐng)域融資支持力度。繼續(xù)推進(jìn)在各縣（市）成立村鎮(zhèn)銀行，有序推進(jìn)融資擔(dān)保公司發(fā)展，不斷完善地方性金融機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)各類基金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

（作者單位：福建社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）