關于地方稅源培植的思考

柳玉琪

一、引言

地方稅源培植是地方政府取得稅收收入，進而提供地方公共產(chǎn)品的基礎。我國地方稅源的概念起源于1994年的分稅制改革，因此地方稅源的培植也是源于1994年的稅改之后。對于地方稅源培植的研究在不同階段具有不同的特點：“營改增”之前是對傳統(tǒng)的地方稅源培植的研究，除了受地方經(jīng)濟發(fā)展狀況的影響，還受制于稅權的高度集中，地方稅種多，結構不盡合理等一系列因素。而我國的“營改增”結構性減稅實施以后，對我國地方稅源的研究又賦予了新的問題。2012年開始的新一輪稅改政策——“營改增”，使得曾經(jīng)占地方稅收收入高達30%以上的營業(yè)稅隨著“營改增”的進行，其主體位置也被動搖。地方稅源培植問題更加引起了高度重視。地方政府有效履行公共服務就要求地方政府要有一定的稅源為后盾，因為地方政府的首要任務應該是培植高質(zhì)量的地方稅源。

二、地方稅源對地方經(jīng)濟的依賴

《稅收辭海》中寫到，稅源是稅收收入的最終經(jīng)濟來源，簡稱稅收收入的源泉。稅收是以國家為主體的強制性的集中性的分配，分配的對象是社會總產(chǎn)品，主要是國民收入。所以稅源歸根到底是物質(zhì)生產(chǎn)部門勞動者創(chuàng)造的國民收入。國家開征的任何一種稅，都必須選擇特定的稅收經(jīng)濟來源。稅收取決于經(jīng)濟，脫離了經(jīng)濟，稅收就是無源之水無本之木。因此，稅收的關鍵在于稅源。培育高質(zhì)量地方稅源就是要發(fā)展地方經(jīng)濟，挖掘出新的經(jīng)濟增長點，增加地方收入的來源，增強地方經(jīng)濟發(fā)展的動力。

稅源與經(jīng)濟之間的關系，可以概括為：經(jīng)濟決定稅源，征管決定稅收，稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟。而地方稅源的培植就必須與地方的資源稟賦相結合，這樣地方稅源才能支撐地方政府有效履行公共服務職能。因此，關于地方稅源培植的問題就出現(xiàn)兩個必要條件：一、發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府需要做好稅收收入的基礎性工作就是發(fā)展地方經(jīng)濟。稅收是對經(jīng)濟收入、經(jīng)濟成果的征稅，而經(jīng)濟收入、經(jīng)濟成果又是地方經(jīng)濟發(fā)展的一種體現(xiàn)，因此，地方經(jīng)濟制約著地方稅源的培植。

經(jīng)濟體制的轉軌和經(jīng)濟結構的調(diào)整，人民群眾生活質(zhì)量的提高。不僅增加了稅量，也大大拓寬了稅源的渠道，使稅源更具廣泛性。培育高質(zhì)量地方稅源的核心是樹立科學的稅收發(fā)展觀，遵循“經(jīng)濟—稅源—稅收”的規(guī)律，立足于地方稅收體系對地方稅源培植影響

三、地方稅收體系對地方稅源培植的影響

地方稅收牽動著地方經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的全局。稅收的“缺位”和收費的“越位”是稅源經(jīng)濟產(chǎn)生和發(fā)展的助推劑。

地方稅源不同于地方財源，地方財源不僅包括地方稅源，也包括地方各種規(guī)費收入，相對于地方稅源來說地方財源概念更廣。但是由于稅收具有的強制性、無償性、固定性，因此天生具有比其他財政收入更可靠的收入能力，因此，研究地方稅源的培植更具有現(xiàn)實意義。正是基于地方稅源與地方財源的不同，“稅源”二字離不開“稅”，地方稅源培植才受到地方稅制的影響。如何將經(jīng)濟轉化為稅收不僅需要對經(jīng)濟發(fā)展的建設，更是對稅收制度提出了要求。如果說地方經(jīng)濟的不良發(fā)展是地方稅源發(fā)展的瓶頸，那么稅制的完善與否直接關系到地方稅源培植的發(fā)展前景。因此，地方稅源的培植不僅要重視對地方經(jīng)濟的發(fā)展，更要對地方稅制的完整性提出要求。

四、地方稅源培植的途徑

1.提高經(jīng)濟總量，擴大稅源經(jīng)濟

經(jīng)濟是稅收的源頭，對于以間接稅為主的我國來說，稅收收入的情況更是受到經(jīng)濟的影響。習近平總書記在河南考察時對于中國經(jīng)濟的描述時候提出了“經(jīng)濟新常態(tài)”這一概念。經(jīng)濟新常態(tài)可以說既是對經(jīng)濟發(fā)展的限制，更應該看到是對經(jīng)濟發(fā)展的機遇。在機遇和挑戰(zhàn)并存的“經(jīng)濟新常態(tài)”，如何發(fā)釋放新常態(tài)下潛在經(jīng)濟動力，在于地方政府能否認準產(chǎn)業(yè)升級方向，積極發(fā)展順應國家政策、符合地方資源稟賦的稅源經(jīng)濟。對于地方政府來說，曾經(jīng)占地方稅收收入30%以上的營業(yè)稅面臨著“營改增”政策對其的瓦解，而增值稅又是屬于中央地方共享稅源，因此，地方稅收收入的保障就對地方稅源的培植提出了要求。對于營業(yè)稅來說，除了建筑業(yè)屬于第二產(chǎn)業(yè)，主要是對第三產(chǎn)業(yè)的征稅，因此，對地方稅源經(jīng)濟的培植要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，讓稅收政策服務于第三產(chǎn)業(yè)，地方政府不僅要通過一定的稅收政策的支持來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進地方經(jīng)濟增長方式的健康轉變，同時要改善地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，擴大稅源基礎，使稅收與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，地方政府應該培養(yǎng)戰(zhàn)略眼光，根據(jù)各地的資源稟賦構建特色稅源。通過產(chǎn)業(yè)結構升級，逐步將要素驅(qū)動轉變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動，逐步解除新常態(tài)的限制。要素驅(qū)動的傳統(tǒng)行業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率正在不斷下降，以創(chuàng)新驅(qū)動替代要素驅(qū)動勢在必行。

2.優(yōu)化地方稅制，消除地方稅制對地方稅源培植的不利因素

高度集中的稅權管理模式不利于將經(jīng)濟成果轉化為稅源。1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中關于現(xiàn)行分稅制財政管理體制的規(guī)定：“中央稅、共享稅以及中央地方共享稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭?！本唧w而言，除屠宰稅、筵席稅的開征權、停征權下放地方以外，其他稅種的開征、停征、稅率、稅目、優(yōu)惠、減免等完全由中央統(tǒng)一規(guī)定。這種高度集中的稅權管理模式難以符合我國各地復雜的經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源狀況，不利于地方將部分資源優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展成果轉化為稅源，影響了稅收的聚財功能和調(diào)節(jié)功能的有效發(fā)揮。同時，由于我國的稅權劃分缺乏穩(wěn)定的法律保障，相對于發(fā)達的市場經(jīng)濟國家中央與地方稅權關系劃分的法律的嚴肅性和權威性，我國中央與地方稅權關系界定帶有明顯的行政主導色彩。因此，中央又從維護其自身利益角度出發(fā)，會隨時改變劃分的規(guī)則，強調(diào)集權。而從地方政府作為本地區(qū)的財政利益主體，為了滿足履行支出的需要，動用自身的行政權力籌集公共收入或采取不正當?shù)母偁幨侄?，越權減免稅，征收過頭稅，收入空轉，稅種混庫，費擠稅，變相發(fā)債等，地方政府變?yōu)椤笆召M型”財政和“舉債型財政”。地方政府的以上行為進一步擠兌了稅收的地位，似的稅源的培植被邊緣化，然而稅源培植的邊緣化又會進一步導致地方政府對不正當競爭手段的依賴，由此地方政府進入了在稅源培植邊緣化與政府不正當行為的惡性循環(huán)之中。

地方政府要跳出這個惡性循環(huán)，必須賦予地方政府一定的稅收立法權。我國是單一制國家，客觀上要求要有相當?shù)亩悪嗉?，以保證中央發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，消除分權造成的一系列的弊端。同時，我國各地自然條件及經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡，財政能力和稅源情況有很大的差別，在這一程度上講又要求稅權必須有一定程度的分散，賦予地方政府一定的稅權，能夠激勵地方政府因地制宜的保護地方特色稅源，并實時挖掘地方的稅源潛力。（作者單位：西安財經(jīng)學院）

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