國庫信息化建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

李琳

摘要：國庫信息化建設(shè)是國庫利用現(xiàn)代信息技術(shù)來履行管理職能、完成國庫業(yè)務(wù)處理的手段和過程，是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。近年來，人民銀行通過借力現(xiàn)代化信息技術(shù)，推進(jìn)了原有國庫業(yè)務(wù)流程的再造與管理模式創(chuàng)新，一個(gè)以“3T”（TIPS-橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，TCBS-國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，TMIS-國庫管理信息系統(tǒng)）為支撐的縱橫相聯(lián)、業(yè)務(wù)種類豐富的國庫信息化系統(tǒng)建設(shè)框架已基本成型。當(dāng)下，借鑒發(fā)達(dá)國家國庫信息化經(jīng)驗(yàn)，積極構(gòu)建具有世界先進(jìn)水平的國庫業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，有效拓寬國庫服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度和廣度，加速構(gòu)建“現(xiàn)代化服務(wù)型國庫”，成為我國國庫發(fā)展的重要課題。

關(guān)鍵詞：國庫信息化建設(shè)；國際經(jīng)驗(yàn)；借鑒

一、世界經(jīng)合組織（OECD）國家國庫信息化建設(shè)發(fā)展特點(diǎn)

以美國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利等為代表的世界經(jīng)合組織（OECD）國家國庫信息化發(fā)展較為成熟和規(guī)范，分析和研究其發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)完善我國國庫信息化建設(shè)具有很好的借鑒和指導(dǎo)意義。

（一）OECD國家國庫信息化建設(shè)高位推動(dòng)，信息應(yīng)用綜合性和共享性好

20世紀(jì)80年代開始，政府信息化熱浪開始大面積地席卷OECD國家。以意大利、加拿大、美國為代表的一批OECD發(fā)達(dá)國家先后開始將國庫信息化建設(shè)納入國家“數(shù)字政府計(jì)劃”高位推動(dòng)。作為數(shù)字政府戰(zhàn)略的重要組成部分，國庫信息化建設(shè)不僅在國家層面上獲得了大量的資金、技術(shù)與人力支持，形成了嚴(yán)謹(jǐn)高效的組織保障，同時(shí)得益于政府推廣的可同時(shí)連通央行、財(cái)政、商業(yè)銀行、預(yù)算單位的綜合性電子行政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了國庫與外單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息資源的高度共享和利用，從根本上改變了國庫的服務(wù)方式，國庫信息化建設(shè)迅速駛?cè)肓丝燔嚨馈?/p>

（二）OECD國庫收支系統(tǒng)高度無紙化，資金運(yùn)營成本低，效益高

很多OECD國家的國庫管理部門一直致力于依托發(fā)達(dá)的電子信息網(wǎng)絡(luò)，努力研發(fā)無紙化的國庫收支系統(tǒng)，有效提高國庫資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。例如，美國主要通過EFTPS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了稅收繳庫的高度電子化，極大地降低了美國的稅收成本；支出管理方面，美國聯(lián)邦、各州和地方政府都建立了高度信息化的國庫支付系統(tǒng)，電子信息在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、區(qū)域財(cái)政支付中心、聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、財(cái)務(wù)管理局之間傳遞，實(shí)現(xiàn)電子化資金支付和自動(dòng)化賬務(wù)處理。在法國，法國央行將中央銀行的支付系統(tǒng)與商業(yè)銀行的清算系統(tǒng)直連，同時(shí)不斷增強(qiáng)支付系統(tǒng)功能，于2001年、2002年先后上線了teleTVA（增值稅及相關(guān)流轉(zhuǎn)稅在線支付申報(bào)及無紙化退稅電子功能）、SAFELIT（大企業(yè)公司稅、工資稅、財(cái)產(chǎn)稅在線支付系統(tǒng)）等系統(tǒng)，也實(shí)現(xiàn)了國庫收支的電子化。

（三）OECD國家政府收入全部納入國庫單一賬戶，國庫管理作用得到充分體現(xiàn)

OECD 國家國庫管理有一個(gè)很明顯的共性，通過運(yùn)用國庫電子化信息系統(tǒng)將稅收、非稅收、社?；鸬人械馁Y金整合在一起，統(tǒng)一納入國庫進(jìn)行單一賬戶管理核算，從而大力提升國家財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，進(jìn)一步強(qiáng)化其監(jiān)管實(shí)效。澳大利亞聯(lián)邦政府就是通過FIRM為核心平臺(tái)，所有關(guān)聯(lián)系統(tǒng)全部接入聯(lián)邦政府平臺(tái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，并能及時(shí)快速進(jìn)行會(huì)計(jì)賬務(wù)處理和財(cái)務(wù)信息分類保存。依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)邦政府還設(shè)立公共賬戶辦理，通過郵局網(wǎng)點(diǎn)多、分布廣的優(yōu)勢(shì)，授權(quán)郵局代辦預(yù)算收入的收納，通過FIRM系統(tǒng)集中同歸審核和支付，因此聯(lián)邦政府可以隨時(shí)了解和全面掌握政府整體財(cái)政資金的狀況，實(shí)現(xiàn)資金與信息的同步傳遞，有效增強(qiáng)央行國庫在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督管理，有利于促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政與國庫管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）OECD國家強(qiáng)化安全管理，信息技術(shù)安全性和保障性強(qiáng)

很多OECD國家財(cái)政管理相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)（如美國的EFTPS、Automated Clearing House、Go Direct等）大都直接運(yùn)行在互聯(lián)網(wǎng)上，對(duì)應(yīng)的信息安全保護(hù)技術(shù)也在不斷升級(jí)。一方面通過身份認(rèn)證、數(shù)字簽名、數(shù)字信封、數(shù)字加密和外網(wǎng)隔離等方式來保證系統(tǒng)安全。比如美國對(duì)在國庫支票右下角印上了由支付日期、金額、收款人等關(guān)鍵信息生成的支票密碼，美聯(lián)儲(chǔ)在辦理支票兌付時(shí)，將其與財(cái)務(wù)管理局支票簽發(fā)系統(tǒng)的電子信息進(jìn)行比對(duì)，審核支票的真實(shí)性和有效性無誤后，方可辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；另一方面，很多國家政府強(qiáng)化了各類收支信息系統(tǒng)的災(zāi)備管理工作。通過以上兩個(gè)方面的努力，OECD國家有效確保了國庫信息化建設(shè)的順利發(fā)展。

（五）OECD國家致力于國庫收支系統(tǒng)開發(fā)，系統(tǒng)信息分析功能強(qiáng)大

大多OECD國家致力于國庫分析系統(tǒng)分析功能的開發(fā)，利用國庫電子化系統(tǒng)在收集國庫收支信息方面的優(yōu)勢(shì)，開展對(duì)國庫資金流量和存量分析，完善了國庫信息系統(tǒng)的現(xiàn)金管理功能，有效降低了公共組織成本，獲取了投資收益，同時(shí)，為政府公開市場(chǎng)操作及國債融資需求的確定提供重要參考依據(jù)。例如，美國國庫分別為開設(shè)在商業(yè)銀行的每個(gè)國庫賬戶核定一個(gè)“目標(biāo)余額”（target balance）以備使用之需，對(duì)開設(shè)在這些商業(yè)銀行的國庫賬戶，還要由聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（FDIC）提供保險(xiǎn)或由其他機(jī)構(gòu)提供保障；當(dāng)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行賬戶日終現(xiàn)金余額可能低于“目標(biāo)余額”時(shí)，財(cái)政部門在當(dāng)天或次日上午11時(shí)以前，從商業(yè)銀行“稅收與貸款賬戶”調(diào)入現(xiàn)金補(bǔ)足。

二、OECD國家國庫信息化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國家應(yīng)高度重視，開發(fā)綜合電子行政系統(tǒng)

我國國庫信息化建設(shè)各自為政，財(cái)、稅、庫、銀等單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)大多都是獨(dú)立運(yùn)行，信息資源共享性不夠完善，作為連接政府、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)，實(shí)現(xiàn)跨部門網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的財(cái)政資金運(yùn)行和信息的中樞，國庫信息化建設(shè)的好壞直接關(guān)系到財(cái)政資金運(yùn)行的安全與效率以及政府公共服務(wù)和管理能力的高低，因此建議參照OECD國家模式在國家層面上高位推動(dòng)，由中央政府構(gòu)建一個(gè)綜合性電子行政系統(tǒng)，使其成為財(cái)政、稅務(wù)、央行、商業(yè)銀行、預(yù)算單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息交匯中心，實(shí)現(xiàn)跨部門信息的高度共享，真正克服當(dāng)前各自為政、共享性差、重復(fù)建設(shè)、效率低下的問題。

（二）加大國庫系統(tǒng)電子化的應(yīng)用范圍，促進(jìn)成本和效率的提高

我國電子化應(yīng)用有待提高，雖然成功實(shí)現(xiàn)了國、地稅部門電子繳稅業(yè)務(wù)的全方位覆蓋，但很多地方財(cái)政及海關(guān)稅收入庫、退稅等業(yè)務(wù)手工勞動(dòng)仍占主位。因此建議借鑒OECD國家國庫收支電子化管理模式，繼續(xù)加大橫向聯(lián)網(wǎng)宣傳，進(jìn)一步提高電子繳稅業(yè)務(wù)占比。積極協(xié)調(diào)財(cái)政相關(guān)部門出口退稅業(yè)務(wù)、進(jìn)口稅收業(yè)務(wù)、財(cái)政部門的收支業(yè)務(wù)的電子化進(jìn)程，提高國庫資金的收繳和支出效能。繼續(xù)拓寬國庫直接支付業(yè)務(wù)范圍，將各類財(cái)政補(bǔ)貼資金直接發(fā)放到個(gè)人或政府大宗采購供應(yīng)商，實(shí)現(xiàn)資金在國庫系統(tǒng)封閉運(yùn)行和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直撥，有效解決資金層層撥付可能導(dǎo)致的延壓、挪用、侵占甚至貪污等問題，讓財(cái)政預(yù)算執(zhí)行在陽光下運(yùn)行。

（三）積極推動(dòng)政府全部收入全部納入國庫，促進(jìn)國庫管理職能的提升

我國并不是所有政府收入都納入國庫管理，因此建議參照OECD國家國庫管理經(jīng)驗(yàn)，以新預(yù)算法出臺(tái)為契機(jī)，加速將預(yù)算外資金、社保資金等政府收入納入央行國庫單一賬戶統(tǒng)一核算，有效提高政府、財(cái)政部門對(duì)非稅資金的調(diào)配能力，促進(jìn)財(cái)政收支行為更加公平合理，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶。

（四）加強(qiáng)系統(tǒng)的信息安全管理建設(shè)，確保系統(tǒng)和資金安全

借鑒OECD國家國庫收支系統(tǒng)安全管理模式，建議不斷增強(qiáng)系統(tǒng)安全防護(hù)技術(shù)，嘗試將身份認(rèn)證、數(shù)字簽名、數(shù)字信封、數(shù)字加密、指紋識(shí)別和外網(wǎng)隔離等信息技術(shù)嵌入到國庫系統(tǒng)中，提高國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)整體安全水平。

（五）積極開發(fā)和拓展國庫系統(tǒng)分析、預(yù)測(cè)功能，有效提高國庫管理水平

借鑒OECD國家國庫收支分析系統(tǒng)強(qiáng)大的特點(diǎn)。建議將國庫收支分析TMIS系統(tǒng)信息利用作為后續(xù)開發(fā)的重點(diǎn)之一，增強(qiáng)模塊數(shù)據(jù)加工的靈活性，使其支持用戶從不同層次、不同維度利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，進(jìn)而為開展國庫分析工作提供更豐富的統(tǒng)計(jì)信息，為財(cái)稅部門及地方政府及領(lǐng)導(dǎo)提供有價(jià)值的參考材料，提升基層央行形象；同時(shí)，參照美國“目標(biāo)余額”管理模式，探索開展適合我國國情的央行國庫現(xiàn)金管理工作。

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（作者單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）