智慧城市背景下的電子政務(wù)轉(zhuǎn)型

何詩懿

摘 要：從上世紀(jì)九十年代起，我國電子政務(wù)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)政務(wù)到移動政務(wù)再到當(dāng)下智慧城市大背景下催生的新型電子政務(wù)——智慧政務(wù)。本文探討智慧城市背景下發(fā)展智慧政務(wù)的必要性，重點指出當(dāng)前智慧政務(wù)面臨的難題，進(jìn)而提出未來政府的應(yīng)對措施，最終實現(xiàn)電子政務(wù)在這一時代背景下的成功轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：智慧城市；智慧政務(wù)；轉(zhuǎn)型

自IBM于2008年提出“智慧地球”這一理念以來，全球掀起了智慧城市建設(shè)的熱潮[1]。而在我國今年的兩會上，智慧城市這一理念也被正式寫入政府工作報告。作為智慧城市的重要組成部分，智慧政務(wù)也被提上日程。到目前為止，已有193個試點城市開始了智慧政務(wù)的建設(shè)工作。

1.發(fā)展智慧政務(wù)的必要性

智慧政務(wù)的實質(zhì)是在傳統(tǒng)政務(wù)流程中注入信息高效處理機(jī)制，實現(xiàn)行政業(yè)務(wù)流程的集約化、透明化和高效化。同時，智慧政務(wù)一方面體現(xiàn)了信息化的高度發(fā)展，另一方面也展現(xiàn)了政府管理的創(chuàng)新。因而，發(fā)展智慧政務(wù)對公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、傳統(tǒng)管理體制改革、構(gòu)建高效、陽光、便民的政府具有重要的戰(zhàn)略意義。

1.1促進(jìn)公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政務(wù)主要采用監(jiān)管型管理范式，“官本位”思想導(dǎo)致政府脫離群眾，不能設(shè)身處地地為民眾著想。智慧政務(wù)運(yùn)用新型信息技術(shù)手段實時感知民眾需求，實現(xiàn)數(shù)字化、智能化政府。智慧政務(wù)主要包括智能辦公、智能監(jiān)管、智能服務(wù)、智能決策四個方面，對公眾需求的回應(yīng)更快捷。例如，青島市在的斑馬線上安裝智能傳感器，智能交通系統(tǒng)感知到有老人、小孩或者殘疾人通過斑馬線時就會適當(dāng)延長紅燈時間，讓他們能順利通過。

其次，由于管理層次多，信息傳遞速度慢，信息在傳遞過程中易失真、扭曲，導(dǎo)致行政效率低下、行政流程復(fù)雜，不利于更快更好地為公眾服務(wù)。智慧政務(wù)有利于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共服務(wù)中存在的“信息不對稱”現(xiàn)象，公眾充分了解業(yè)務(wù)流程，實時獲取所需信息，增加了辦事執(zhí)法的透明度，促進(jìn)了公共服務(wù)由以往的被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，也使政府自覺接受民眾監(jiān)督，實現(xiàn)以人為本、為民服務(wù)的價值追求，形成陽光、高效、敏捷、便民的新型政府。

1.2有利于實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化

在如今“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，面對民眾日益增加的對公共服務(wù)的需求，智慧政務(wù)主要依托物聯(lián)網(wǎng)和云計算技術(shù)，智能地收集、分析、集成相關(guān)政務(wù)信息，使政府部門在應(yīng)對社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等問題時，獲得精準(zhǔn)有效的信息，從而提高政府科學(xué)決策水平，實現(xiàn)高效的行政管理效率。智慧政務(wù)的推進(jìn)意味著政府治理工具的現(xiàn)代化。與傳統(tǒng)電子政務(wù)不同，智慧政務(wù)已不僅僅是技術(shù)上的創(chuàng)新與發(fā)展，而是向以“善政”為導(dǎo)向的互動參與式的政府治理模式的轉(zhuǎn)變。

例如，在智能城市的發(fā)展背景下，紐約市建立了“犯罪信息倉庫”，此電子倉庫中錄入了大量的犯罪信息，并對這些信息進(jìn)行專業(yè)分析、整合，能隨時隨地供警方查詢。一旦出現(xiàn)犯罪活動和緊急事件，紐約警方便能迅速反應(yīng)，同時也可以根據(jù)這些信息預(yù)測并預(yù)防犯罪活動的發(fā)生。諸如此類智慧政務(wù)項目的開展，增加了普通民眾對政府的信任與溝通，政務(wù)處理更加便捷高效，因而紐約的智慧政務(wù)依然走在世界城市的前沿。

1.3促進(jìn)傳統(tǒng)管理體制的變革

建立在高度一元主體基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)管理體制導(dǎo)致政府重管制輕服務(wù)、重審批輕監(jiān)管。雖然我國自1982年以來經(jīng)歷了六次大部制改革，但機(jī)構(gòu)依然龐大，傳統(tǒng)行政管理體制烙印依舊很深。傳統(tǒng)政務(wù)中落后的技術(shù)手段導(dǎo)致社會管理滯后、被動且效率低下。

智慧政務(wù)通過物聯(lián)網(wǎng)和云共享技術(shù)整合碎片化信息，通過公共部門的信息共享實現(xiàn)無縫鏈接，形成綜合的云端管理服務(wù)體系，及時反饋市民，感知外界變化，保證政務(wù)資訊的高質(zhì)量、城市的運(yùn)行狀況全透明，提高政府的工作效率和決策水平，創(chuàng)建主動、高效、精細(xì)的管理模式，建立起一種互動參與式的協(xié)作性公共管理方式，實現(xiàn)對傳統(tǒng)管理體制和方式的深層次變革[2]。政府管理將突破時間空間的束縛，打破部門間的信息壁壘，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造和管理體制創(chuàng)新。

2.發(fā)展智慧政務(wù)所面臨的障礙

伴隨著智慧城市的大力建設(shè)，我國各個城市也開始如火如荼的智慧政務(wù)建設(shè)。但是其建設(shè)過程中并不是一帆風(fēng)順的，甚至面臨許多問題與挑戰(zhàn)。

2.1缺乏統(tǒng)一的信息共享機(jī)制

當(dāng)前我國電子政務(wù)信息化平臺主要由各政府部門按照自己部門的業(yè)務(wù)需求和標(biāo)準(zhǔn)建立，旨在解決各自所在領(lǐng)域的局部問題。各系統(tǒng)之間彼此獨立，難以相互銜接連通，形成“信息孤島”。例如，110、120、119等緊急電話只能分別處理相應(yīng)的緊急事件，并不能實現(xiàn)緊急聯(lián)動。完善的處置程序應(yīng)該是一旦有緊急事件發(fā)生，醫(yī)院、公安、交通等部門高度配合，緊急事件只需通報一次就能合理配置應(yīng)急資源，實現(xiàn)快速高效的事件處理效率。然而，現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)都是各部門根據(jù)自身實際進(jìn)行建設(shè)的，缺乏與其他部門的溝通與信息共享。在沒有統(tǒng)一的信息共享機(jī)制的情況下，各個信息部門各自為政，系統(tǒng)之間不能實現(xiàn)互聯(lián)互通。一方面，不利于上級部門對整個城市狀態(tài)的把握，決策所掌握的資料不全面不準(zhǔn)確。另一方面，不利于各政府部門的協(xié)作，造成資源重復(fù)建設(shè)、效率低下，更不能第一時間回應(yīng)公眾的需求。

2.2人為壁壘現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

傳統(tǒng)政務(wù)的權(quán)力是按照條塊方式劃分的，各級政府部門各自為政，而利益矛盾是對政府信息共享最根本的制約。政府跨部門信息系統(tǒng)都是獨立規(guī)劃、分散建設(shè)、各自運(yùn)行的，哪個部門掌握了核心信息則獲得了相應(yīng)的權(quán)力，與其他部門的共享或者對公眾開放就意味著權(quán)力被削弱。這既影響了電子政務(wù)建設(shè)的整體效益，也有悖于政府信息化發(fā)展的方向。

其次，雖然將193個城市指定為試點城市，但是并沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和統(tǒng)籌規(guī)劃，也沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)中心，造成各地的智慧政務(wù)建設(shè)良莠不齊，資源重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)人力物力。

2.3安全保密體系缺失

當(dāng)今政府處在一個信息爆炸的時代，大量的信息資訊帶來了機(jī)遇同時也帶來了挑戰(zhàn)。由于政府保守的管理體制，我國對革命性新技術(shù)的系統(tǒng)認(rèn)識不足，主流IT技術(shù)還是掌握在發(fā)達(dá)國家手中。這一方面導(dǎo)致服務(wù)不能滿足公眾的需求，另一方面也導(dǎo)致我國安全保密體系異常脆弱。2013年爆發(fā)的“棱鏡門”事件為我國的網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全敲響了警鐘。而隨著大數(shù)據(jù)挖掘、云共享服務(wù)的大力發(fā)展，我們面臨著更加艱巨的挑戰(zhàn)[3]。因此，建立我國自主安全的信息安全保密體系迫在眉睫。

3.未來發(fā)展智慧政務(wù)的路徑選擇

基于當(dāng)前我國電子政務(wù)轉(zhuǎn)型面臨的問題與挑戰(zhàn)，筆者提出以下路徑選擇。

3.1構(gòu)建政務(wù)信息共享機(jī)制

跨部門、跨區(qū)域政務(wù)信息共享是未來政務(wù)的發(fā)展趨勢，信息資源的合理整合與高效共享也是智慧政務(wù)的內(nèi)在要求。由于缺乏統(tǒng)一的政務(wù)信息共享機(jī)制，各部門僅僅按照自身需求建設(shè)部門內(nèi)部信息系統(tǒng)，造成“信息孤島”、“信息煙囪”等現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。

美國911恐怖襲擊事件發(fā)生以后，城市公共安全的應(yīng)急處理和救援問題就引起了各國政府和公眾的熱切關(guān)注。上海于2004年正式建立了上海市應(yīng)急聯(lián)動中心，設(shè)立專職指揮小組，由應(yīng)急經(jīng)驗豐富的指揮長負(fù)責(zé)；將上海市公安局、民防辦、海事局、衛(wèi)生局等應(yīng)急事件處置單位納入其中，以應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)站為平臺，實現(xiàn)聯(lián)動信息的發(fā)布；將110、119報警服務(wù)臺、交通總隊交通調(diào)度臺合并，實現(xiàn)一次接警，多方聯(lián)動。由此可見，高效的政務(wù)信息共享機(jī)制不僅打破了信息壁壘，也有利于集中調(diào)配資源處理相關(guān)事務(wù)。

3.2統(tǒng)籌智慧政務(wù)發(fā)展規(guī)劃

智慧政務(wù)發(fā)展規(guī)劃是智慧政務(wù)快速健康發(fā)展的指南針，有利于實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、智慧統(tǒng)籌。在頂層設(shè)計方面，需要加快智慧政務(wù)的統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)立部門間的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時可借鑒美國的CIO（Chief Information Officer首席信息官）的經(jīng)驗，設(shè)立負(fù)責(zé)跨部門信息共享協(xié)調(diào)工作的首席信息主管，他們具備技術(shù)和管理兩方面的才能，對整個政務(wù)流程十分熟悉，巧妙運(yùn)用信息共享完善業(yè)務(wù)流程，同時具備強(qiáng)大的溝通協(xié)調(diào)能力。

在地方政府及各政府部門層面，應(yīng)改變以往需上級發(fā)布指令，被動進(jìn)行信息共享的局面，將智慧政務(wù)的建設(shè)納入績效考核體系，由被動共享變?yōu)橹鲃与p向共享，提高信息共享的效率，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的集成化管理。籍此建立橫縱向交叉、跨區(qū)域的網(wǎng)格化政務(wù)體系。

3.3創(chuàng)新行政管理模式

智慧政務(wù)建設(shè)是一項時間周期長、建設(shè)重、協(xié)調(diào)復(fù)雜的工程，涉及到眾多政府部門、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。電子政務(wù)的轉(zhuǎn)型意味著政府傳統(tǒng)的權(quán)力模式也需轉(zhuǎn)型，由原有的金字塔型演變?yōu)楸馄交臋?quán)力模型。傳統(tǒng)的官僚制行政管理模式導(dǎo)致條塊分割，公共部門各自為政，缺乏變革積極性，更可能導(dǎo)致信息設(shè)租和信息尋租。智慧政務(wù)的內(nèi)涵要求建設(shè)以人為本的精簡高效的服務(wù)型政府。因此，智慧政務(wù)促使政府由僵化的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄健f(xié)作、網(wǎng)格化、高效的組織結(jié)構(gòu)模式。以此提高智慧政務(wù)信息的效用，有利于發(fā)揮智慧政務(wù)在社會治理、為民服務(wù)以及自身內(nèi)部管理的有效運(yùn)用。

因此，在未來的智慧政務(wù)建設(shè)過程中，首先要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，以為民服務(wù)為宗旨，透明行政，消除信息不對稱。其次，創(chuàng)新行政管理模式，突破傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)的束縛，建立高效、協(xié)作、扁平化的組織管理模式。

3.4完善相關(guān)的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是實現(xiàn)公平、安全、透明的電子政務(wù)環(huán)境的必要條件。我國智慧政務(wù)的建設(shè)以試點城市為單位，有些只是下發(fā)了通知文件，而沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。其次，在國家層面也沒有出臺統(tǒng)籌規(guī)劃的法律法規(guī)，導(dǎo)致執(zhí)行主體的權(quán)、責(zé)不明確，容易推諉扯皮，打擊智慧政務(wù)建設(shè)的積極性[4]。

上海應(yīng)急聯(lián)動中心成立之初，并沒有相關(guān)法律的支撐，而是借鑒了西方先進(jìn)國家在應(yīng)急聯(lián)動方面的法律，起草了《上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置暫行辦法》，確定了該中心與相關(guān)聯(lián)動單位的職責(zé)與權(quán)力。借鑒其優(yōu)點，我國應(yīng)盡快制定針對智慧政務(wù)的法律法規(guī)，確保智慧政務(wù)的規(guī)范、安全發(fā)展。

3.5加快信息安全保密體系的構(gòu)建

信息安全在信息大爆炸時期顯得尤為重要。試想涉及到國家軍事、政務(wù)機(jī)密的信息一旦泄露或被篡改，將為我國國家安全和社會治理帶來嚴(yán)重危害。信息安全保密體系的構(gòu)建一方面需要大力發(fā)展IT技術(shù)，打破IBM、Google等的技術(shù)壟斷，建設(shè)自主的安全保密體系。另一方面需要加大智慧政務(wù)專業(yè)人才的建設(shè)，在高校設(shè)立相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)具備信息安全技術(shù)的人才；其次，對政府部門涉及信息共享與保密的公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)信息保密意識，掌握信息保密技能；最后，在政府部門內(nèi)部建立信息安全保密專業(yè)技術(shù)小組，在出現(xiàn)信息泄露等緊急事件時能在第一時間進(jìn)行處置。

4.結(jié)語

智慧政務(wù)是智慧城市建設(shè)和發(fā)展的先導(dǎo)。發(fā)展智慧政務(wù)對公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、傳統(tǒng)管理體制改革、構(gòu)建高效、陽光、便民的政府具有重要的戰(zhàn)略意義。但在智慧政務(wù)的建設(shè)過程中面臨著缺乏信息共享機(jī)制、完善的法律法規(guī)、統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃、嚴(yán)密的安全保密體系等問題，筆者針對以上問題提出路徑選擇，以期對未來的智慧政務(wù)建設(shè)有所啟示。（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[4] 李超民.治理現(xiàn)代化視閾中的智慧政務(wù)建設(shè)[J].社會主義研究，2014（04）：81-88.