農(nóng)村土地流失的原因及對(duì)策研究

陳君

摘要：土地是重要的物質(zhì)基礎(chǔ)與資源，當(dāng)前因?yàn)楦鞣N因素的影響，使得我國(guó)農(nóng)村土地流失比較嚴(yán)重，從而對(duì)我國(guó)糧食安全及國(guó)家穩(wěn)定造成了影響。針對(duì)這一問題，文章首先分析了土地流失的具體原因，并提出幾點(diǎn)對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流失；原因及對(duì)策

我國(guó)人均耕地比較少，質(zhì)量較好的耕地比較少，當(dāng)前已經(jīng)受到嚴(yán)重污染，退化現(xiàn)象突出，且沒有充足的后備資源。近些年來，我國(guó)的耕地已經(jīng)大量減少，對(duì)我國(guó)糧食安全及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定性等造成了影響，也對(duì)農(nóng)民生活及社會(huì)穩(wěn)定造成了影響。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，這些都是造成土地流失的重要因素。雖然政府部門已經(jīng)制定了土地保護(hù)的相關(guān)政策，可是土地資源保護(hù)工作還是比較嚴(yán)峻的。

一、土地流失原因

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地流失問題突出，這是因?yàn)楦鞣N因素共同作用形成的，雖然氣候變化及地質(zhì)災(zāi)害等原因會(huì)使得農(nóng)業(yè)土地不斷流失，可造成這一現(xiàn)象發(fā)生的最主要原因還是人類行為。

（一）現(xiàn)代化進(jìn)程的加快

結(jié)合我國(guó)對(duì)土地利用的相關(guān)規(guī)劃綱要看，從2000年一直到2030年，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地占用的面積會(huì)在5450萬畝以上，也就是說以后土地流失現(xiàn)象還會(huì)比較嚴(yán)重，實(shí)地農(nóng)民數(shù)量比較多。與此同時(shí)，按照當(dāng)前我國(guó)城市化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體速度看，以后每一年因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目需要的農(nóng)村土地要在250到300萬畝之間。每一年失地的農(nóng)民數(shù)量龐大。對(duì)國(guó)土資源部門來說，其主要作用是在土地利用的相關(guān)規(guī)劃基礎(chǔ)上，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)用地及農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)之間的并重，即實(shí)現(xiàn)雙贏，可是這點(diǎn)是難以實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)代化發(fā)展的過程中不可避免地會(huì)有農(nóng)民失地，并不是說現(xiàn)代化是過度用地及無序用地等的擔(dān)當(dāng)者，這只是造成這一現(xiàn)象的基礎(chǔ)與導(dǎo)致者，而需要做的并不是阻止農(nóng)村失地現(xiàn)象，主要的目的是避免過度用地，并確保失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)利。

（二）缺少相關(guān)制度

這是造成土地過度及無序流失的一個(gè)根本性的原因。首先，非農(nóng)土地受到限制。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化發(fā)展，使得土地使用權(quán)的各種需求者呈現(xiàn)出多樣的特點(diǎn)，土地缺口比較大，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地需求，政府只能將土地市場(chǎng)放開，國(guó)有土地市場(chǎng)將經(jīng)濟(jì)性的用地改成土地有償使用，可是這還無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此，土地需求者只能對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行重視。其次，對(duì)農(nóng)村土地來說，其所有權(quán)主體是模糊不明確的。結(jié)合我國(guó)法律法規(guī)看，農(nóng)村土地的相關(guān)所有權(quán)主體包括村農(nóng)民集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體還有農(nóng)村之中數(shù)量超過兩個(gè)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。雖然法律中作了相關(guān)規(guī)定，可是在實(shí)際操作的過程中，所有制形式及所有權(quán)還是不明確的，具體的地塊到底是哪個(gè)集體所有，屬于村還是組還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是不明確的。正是因?yàn)橥恋厮袡?quán)不明確，導(dǎo)致農(nóng)民不能掌握自己的土地，使得基層政權(quán)或者是村干部或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)大多數(shù)土地處置權(quán)進(jìn)行了掌握。雖然站在法理的角度，村民委員會(huì)及村民小組僅僅是代表農(nóng)民集體來對(duì)土地進(jìn)行管理，可是從實(shí)際情況看，他們已經(jīng)壟斷了土地管理權(quán)力，也有很大的可能會(huì)成為個(gè)別村干部自己的支配權(quán)，為了追求經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)隨便對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行處分，從而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利受損，農(nóng)地流失更加嚴(yán)重。

二、限制土地流失的對(duì)策

（一）對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度進(jìn)行完善

當(dāng)前，我國(guó)的土地所有權(quán)屬于國(guó)家與集體，在土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，確保國(guó)家及集體產(chǎn)權(quán)朱棣地位及流轉(zhuǎn)收益，另外，需要對(duì)農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)屬進(jìn)行明確，確保其擁有土地使用權(quán)的相關(guān)物權(quán)性，才能確保土地流轉(zhuǎn)的有序性，因此，物權(quán)法定就是對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的重要法律武器。當(dāng)前，由于缺少農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致土地使用權(quán)沒有穩(wěn)定性及安全性與明晰性，因此，要給予農(nóng)民比較完整的土地產(chǎn)權(quán)，確保集體土地與國(guó)有土地的市場(chǎng)地位相同，在利益驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)其對(duì)農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行保護(hù)的積極性，從而對(duì)地方政府無序賣地的情況加以制約，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地的有效保護(hù)。

（二）在農(nóng)村做好產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行有效保護(hù)

當(dāng)前，為了對(duì)農(nóng)業(yè)土地資源進(jìn)行保護(hù)，需要構(gòu)建糧食安全的相關(guān)保障機(jī)制，首先要進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)研與科學(xué)的論證，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)因素及自然生態(tài)因素與社會(huì)因素，在區(qū)域內(nèi)開展產(chǎn)業(yè)布局工作。要分級(jí)建設(shè)糧食安全的相關(guān)保障區(qū)，在其中實(shí)行我國(guó)財(cái)政補(bǔ)償制度，同時(shí)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)還是對(duì)糧食保障區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，從而彌補(bǔ)為了農(nóng)業(yè)土地保護(hù)而帶來的效益損失。

（三）對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行改革

第一，要對(duì)公共財(cái)政體制進(jìn)行構(gòu)建和完善，對(duì)于教育及文化還有衛(wèi)生和扶貧等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要由中央政府承擔(dān)其支出，從而避免出現(xiàn)地方政府不符合財(cái)力的事權(quán)，使地方政府相關(guān)財(cái)政壓力得到緩解。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢的地區(qū)，要轉(zhuǎn)移其支付力度，并弱化其賣地的沖動(dòng)，對(duì)地方上比較普遍的土地財(cái)政現(xiàn)象進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。第二，要對(duì)財(cái)稅相關(guān)監(jiān)管體制進(jìn)行改革，要加緊出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法，使土地出讓金被納入到地方預(yù)算管理之中，地方政府對(duì)土地出讓金進(jìn)行使用，而在對(duì)國(guó)有土地相關(guān)使用權(quán)進(jìn)行出讓時(shí)，其總價(jià)款金額要納入到地方財(cái)政預(yù)算之中，采用收支兩條線的方式進(jìn)行管理，這樣在使用出讓金的時(shí)候才能具有較高的透明度及規(guī)范性，使資金使用率得以提升。中央政府要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。將預(yù)算之外的收入改變成預(yù)算以內(nèi)的收入，減少地方政府對(duì)其進(jìn)行支配時(shí)的自由程度，減少過度征用土地的行為，避免農(nóng)業(yè)土地的無序流失。

（四）對(duì)征地制度進(jìn)行完善

政府在對(duì)農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行征收時(shí)，一定要對(duì)公益性用地及經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)制性征地權(quán)針對(duì)的是公益性用地，比如，能源及水利還有公共設(shè)施和交通等。要利用列舉方式對(duì)公益性用地的用途進(jìn)行明確，對(duì)于商業(yè)性用地，不可以借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，利用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性征地，需要通過集體購(gòu)買還有租賃的方式進(jìn)行使用，由市場(chǎng)自行決定其價(jià)格。對(duì)于公益性征地來說，要確保補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，避免行政性補(bǔ)償，由市場(chǎng)對(duì)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格進(jìn)行確定。

（五）要對(duì)執(zhí)法鏈條進(jìn)行健全

當(dāng)前，我國(guó)執(zhí)法鏈條還比較薄弱，隨著非訴行政相關(guān)執(zhí)行制度不斷健全，執(zhí)法鏈條也會(huì)逐漸改善。對(duì)土地案件來說，法院行使其執(zhí)行決定權(quán)還有裁斷權(quán)，也就是說，法院對(duì)行政行為是否具有合法性進(jìn)行審查之后，做出相應(yīng)的裁定，如果準(zhǔn)予執(zhí)行，要由相關(guān)行政機(jī)關(guān)借助自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行執(zhí)法，從而確保司法審查具有公正性，同時(shí)也不會(huì)犧牲執(zhí)法效率及力度等。

（六）堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的理念，對(duì)農(nóng)業(yè)土地實(shí)行集約化管理

第一，要做好相關(guān)宣傳教育工作，使農(nóng)民具有較高的保護(hù)耕地的意識(shí)。從當(dāng)前情況看，在很多地區(qū)，對(duì)于政府采取的強(qiáng)制性措施有著不滿和抵觸情緒，可是因?yàn)楹ε碌胤秸?，缺少保護(hù)耕地的意識(shí)，在政府違法征用耕地之后，沒有維權(quán)意識(shí)，而是忍氣吞聲，所以，要做好宣傳教育工作，使農(nóng)民提升自己的保護(hù)耕地的意識(shí)，能夠主動(dòng)保護(hù)土地資源。第二，要改變當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)方式，采取集約化的方式，使土地在單位面積內(nèi)的產(chǎn)量得以提升。當(dāng)前，我國(guó)的耕地面積逐漸減少，為了保證糧食生產(chǎn)的安全性和穩(wěn)定性，要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行改變，采取集約化的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)生的一個(gè)重要舉措。

三、結(jié)語

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地流失問題比較突出，在當(dāng)前現(xiàn)代化及城市化不斷推進(jìn)的形勢(shì)下，要將建設(shè)用地需求及耕地保護(hù)之間的關(guān)系處理好，分析土地流失的原因，并采取有效的措施保護(hù)土地資源。

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（作者單位：雙遼市國(guó)土資源局）