國際比較視野下的政治精英培育

孫晶

導(dǎo)言

談起國際化下中國精英的培養(yǎng)之路，首先需要明確的是，“精英”這一概念并非舶來品，而是深深植根于中國的文明土壤里。美國《普林斯頓美國史百科全書》，更將“精英政治”（meritocracy） 的淵源，歸于中國漢代開始實行的察舉制，即科舉制度的前身。[1]從理念到實踐， 中國對人才的重視和培養(yǎng)曾走在世界前列。

美國政治架構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)人可被劃分為政策制定精英和政策執(zhí)行精英兩類

然而，同樣不可否認(rèn)的是今天中國在人才隊伍素質(zhì)上的落伍。近當(dāng)代的中國，在人才的認(rèn)識和發(fā)掘使用上走了一段失而復(fù)得的彎路。曾幾何時，“精英”甚至淪為禁忌和負(fù)面詞匯。在自我否定、迷惘與徘徊中，中國對人才的培養(yǎng)落在了世界潮流的后面 。曾引以為豪的人才資產(chǎn)，退化成了拖累發(fā)展的人才赤字。人才悖論的一面是治理隊伍素質(zhì)的相對低下。而另一面則是人才的決定性作用：沒有哪個時代，像今天一樣對精英有如此迫切的需求。全球化帶來的方方面面的競爭，最根本的是各國人才的競爭。治國者、管理者的素質(zhì)，攸關(guān)民族未來、社稷生死。

因此，本文將以國際化為切入點(diǎn)，試從比較政治學(xué)的角度，探討以西歐、北美、日本為主的國外治理精英培養(yǎng)機(jī)制。放眼世界既需要虛懷若谷的謙卑，亦要警惕囫圇吞棗式的盲從，因而本文在介紹精英培養(yǎng)機(jī)制時，力圖兼括成績和問題兩方面，以助讀者與相關(guān)決策者考量哪些國際思路與實踐可為中國借鑒，哪些需要規(guī)避，從而對人才養(yǎng)成這一全球課題，給出符合中國國情的答案。

三權(quán)分立與兩類精英

談起西方政治體系架構(gòu)，不可避免地要談到美國立法、司法、行政三權(quán)分立的制度。從人才養(yǎng)成的視角看，這三個領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)型人物，都可以歸于治理精英這個范疇。以功能類型分，其治理精英可被分為兩大類：基于競爭產(chǎn)生的政策制定精英，和基于任命考核產(chǎn)生的政策執(zhí)行精英。如果將這兩類精英與三權(quán)分立的制度投影在一起，則可以看出政策制定精英因其與選舉制度相掛鉤，集中于立法界。因而這些領(lǐng)導(dǎo)者們被賦予制定國家根本體系、制度、戰(zhàn)略和法治內(nèi)涵的功能，亦可被稱為“意識形態(tài)精英”。政策執(zhí)行精英則集中于行政和司法界，主要使命是對既存政策的闡述、執(zhí)行和評估。

精英因其產(chǎn)生方式和使命而劃分出的這兩大類別，只是一個粗略的歸類。在國家治理過程中這兩類精英有很多的交叉和重合點(diǎn)。在英國、日本等議會制民主國家，行政首腦必須來自于國會，內(nèi)閣成員亦絕大多數(shù)同時擔(dān)任議員職務(wù)，履行立法職責(zé)。在這種體制下，立法界壟斷性地占據(jù)了決定國家走向的權(quán)力，其成員是當(dāng)仁不讓的戰(zhàn)略精英。而在美國這樣的總統(tǒng)制國家，因行政首腦通過獨(dú)立于立法界的選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)對內(nèi)閣成員有更大的任命權(quán)，所以總統(tǒng)及其內(nèi)閣成員成為獨(dú)立于立法系統(tǒng)之外的戰(zhàn)略精英，并會對后者形成相當(dāng)程度的制約作用。議會制與總統(tǒng)制共同點(diǎn)，是擔(dān)當(dāng)闡述、解釋和執(zhí)行法律的司法精英與其他精英的相對獨(dú)立?？傊?dāng)代西方治理精英培養(yǎng)制度的形成，是意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英相互磨合、制約，和相互合作的過程。

意識形態(tài)精英與政策執(zhí)行

精英的歷史發(fā)展軌跡

近代西方政制發(fā)展歷史上，首先崛起的是以政黨和選舉為平臺的意識形態(tài)精英。事實上，直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方政治的方方面面都被意識形態(tài)精英所壟斷。獨(dú)立于政黨外的政策執(zhí)行精英幾乎不存在。如此一邊倒的精英架構(gòu)在國家治理中產(chǎn)生了諸多問題，在此不妨引用一下西方主流學(xué)界的觀點(diǎn)——《權(quán)力與選擇：政治科學(xué)導(dǎo)論》（Power & Justice： an Introduction to Political Science，是一本美國諸多大學(xué)采用的政治學(xué)教科書，到2014年已再版14次）。[2]撰寫者明尼蘇達(dá)大學(xué)教授W·菲利普斯·施普利（W.Phillips Shively）指出，在百多年前的美國和西歐，所有公共管理系統(tǒng)的職位，都被當(dāng)權(quán)者視為可以交易的財產(chǎn)。而人們在爭奪這些職位時，不像應(yīng)考的學(xué)生，更像紅了眼的暴徒。在美國，這導(dǎo)致臭名昭著的“獵官制度”（The Spoils System），即選舉勝利的政黨將公共管理職位作為獎品，分配給該黨支持者、甚至親戚朋友?！稒?quán)力與選擇》列舉了當(dāng)時的一個例子：新總統(tǒng)產(chǎn)生后，全國各地的郵局局長都要換人，而新的局長們都是和新總統(tǒng)的政黨有著各種各樣聯(lián)系的人物。為了得到官位，競爭者們需要證實的是關(guān)系，而不是才能，有些郵局局長，甚至是大字不識的文盲。在歐洲，官位亦被當(dāng)作一種投資，在富有家族中轉(zhuǎn)買轉(zhuǎn)賣。

反觀歷史，也許我們會感慨：原來那時候的西方世界，在人才培養(yǎng)上并不比當(dāng)時的中國高明到哪里——裙帶關(guān)系、低效、腐敗曾是全球性的政治通病。那么中西方的差距是怎么拉開的呢？

回答這個問題，必須提起馬克斯·韋伯這位德國哲學(xué)家。痛感于政黨精英對政治從上到下、事無巨細(xì)的壟斷和由此產(chǎn)生的種種弊端，韋伯從法理角度，系統(tǒng)全面地闡述了“官僚”這個在當(dāng)時嶄新的政治概念，[3]因此韋伯也被公認(rèn)為當(dāng)代政治學(xué)的創(chuàng)始人之一：

什么是基于法理的官僚系統(tǒng)？其核心就是以制度的權(quán)威取代個人的權(quán)威。韋伯具體列舉了一個職業(yè)化官僚體系的五個特點(diǎn)：

1.公共管理人員的任命和提升由個人職業(yè)能力決定。

2.任職管理崗位人員需要接受專門訓(xùn)練和積累經(jīng)驗。

3.行政程序必須標(biāo)準(zhǔn)化，減少官員個人偏見和感情對決策的影響。

4.必須確保由上而下的政令遵從。

5.通過任期制，保護(hù)行政官員日常工作不受外界政治壓力影響。

韋伯關(guān)于官僚系統(tǒng)的這五點(diǎn)原則，在當(dāng)今看來，或許都是理所當(dāng)然的闡述，但在百多年前的世界，卻是革命性的主張。正如美國政治學(xué)者凱·勞森（Kay Lawson）所指出的，歷史上治理精英的產(chǎn)生不外乎四種方式：歸屬、任命、選舉和強(qiáng)力。[4]如果說民主社會將選舉制度作為產(chǎn)生意識形態(tài)精英的最重要方式，那么韋伯的理論則確立了任命成為政策執(zhí)行精英的產(chǎn)生渠道。而繼承歸屬在當(dāng)代西方政治中僅存在于并無實權(quán)的王室，強(qiáng)力的法則則已被掘棄。

韋伯全面闡釋了“官僚”這個政治概念

韋伯“官僚體系”的主張并不是無本之木、無水之源，而是基于一些成功經(jīng)驗的觀察總結(jié)。從18世紀(jì)末起，西歐已經(jīng)開始對治理進(jìn)行零敲碎打型的改革：法國和普魯士的軍隊首開先河，對其采購系統(tǒng)的人員進(jìn)行職業(yè)化，并取得了立竿見影的效果，采購系統(tǒng)提高了效率、減少了腐敗。在韋伯提出官僚系統(tǒng)理論前后，美國也將行政官僚從政黨政治中剝離出來，以考試的方式建立職業(yè)化的官僚隊伍。自此兩類治理精英，終于開始有了分工和各自的明確使命。

以官僚為主體的政策執(zhí)行精英的確立，對于以立法為主體的意識形態(tài)精英的發(fā)展亦有正面幫助。后者減了負(fù)，可以把更多的精力放在立法和制定國家戰(zhàn)略的課題上。一百多年以后，今日的西方國家，這兩類精英從職業(yè)入門開始，就已經(jīng)截然不同。 如果希望成為政策執(zhí)行精英，道路相對簡單明了：取得高等教育學(xué)位，獲得相應(yīng)專業(yè)知識、通過入門考試、接受培訓(xùn)，并從此開始漫長的職業(yè)官僚生涯。政黨更替絕大多數(shù)情況下不會影響個人的職位安全。而官員的個人使命，就是為政黨集團(tuán)和社會提供政策咨詢，并忠實履行執(zhí)政黨集團(tuán)和行政領(lǐng)導(dǎo)人的政策。因其對于政黨政治的超脫，也因此獲得了“職業(yè)官僚”（career bureaucrat）或“技術(shù)官僚”（technocrat） 的稱謂。

對于有志成為意識形態(tài)精英的人，選擇則截然不同，道路也更漫長曲折。顯然，進(jìn)入立法界是加入該精英隊伍的最主要途徑。但一個剛剛大學(xué)畢業(yè)的年輕人很難會被選民相信，將其送入立法這個戰(zhàn)略精英俱樂部。在國家行政部門工作的二十多歲的年輕官員并不鮮見，但二十多歲的國家議員就極為罕見了。以美國為例，2012年眾議員的中線年齡為49.7歲，參議員的中線年齡為51.7歲。考慮到眾議員平均任期為9.8年，參議員為11.4年，這意味著所有精英在進(jìn)入立法界之前，都已經(jīng)在各行各業(yè)摸爬滾打了多年。從職業(yè)背景上看，無論眾議員還是參議員，排在頭五位的職業(yè)驚人相似：法律、商業(yè)金融、農(nóng)業(yè)、教育、國會助理。其中法律和商業(yè)金融是當(dāng)仁不讓的頭兩把交椅。以權(quán)力更大的參議院為例：2012年美國100位參議員中，近60%來自于法律或商業(yè)金融界，如果再加上第三位的教育界，這三個領(lǐng)域的人才，占據(jù)了美國參議院的近七成。他們是美國意識形態(tài)精英的主力，超脫于日常繁瑣的政策執(zhí)行，通過立法、聽證等形式，把精力集中于制訂國家的根本制度和戰(zhàn)略走向上。

成為意識形態(tài)精英的另一個途徑，就是通過任命的方式，將社會精英召入行政系統(tǒng)高層。能夠以這種直通車的方式一站進(jìn)入決策高層的例子并不少見：基辛格、奧爾布賴特、賴斯——這些美國外交的掌門人，在成為國務(wù)卿之前都曾任教于高等學(xué)府。美國的議員和部長們，還經(jīng)常通過座談、午餐會等形式，和學(xué)界、業(yè)界領(lǐng)袖保持頻繁溝通，汲取新鮮思想。

行文至此，尚未觸及西方三權(quán)分立中的第三極——司法。 在三權(quán)分立高度發(fā)達(dá)的美國，最高法院往往只在兩種情況下會成為記者關(guān)注的焦點(diǎn)：一是頗有爭議的官司打到那里，官們的決定將影響全國范圍內(nèi)對某政策的理解和執(zhí)行。最近的兩個例子就是最高法院對奧巴馬政府醫(yī)改和同性戀婚姻兩項政策法理性的認(rèn)可。第二種情況是當(dāng)某一位法官退休或任內(nèi)死亡，總統(tǒng)提名新法官人選。因最高法院法官任期為終身制，一位法官會歷經(jīng)幾任總統(tǒng)，所以該人選對憲法和諸多法律條款的理解，可能對未來幾十年的司法決定產(chǎn)生影響。正因如此，總統(tǒng)希望新法官會成為自己政治遺產(chǎn)的一部分，而立法界，尤其是反對黨的議員則會用放大鏡來檢查新人選的履歷，確保其不會成為現(xiàn)任總統(tǒng)的傳聲筒。有了這個潛在的矛盾，聽證會上往往會是一番唇槍舌劍，激辯有時甚至?xí)屄牨娛懿涣恕Ｈ?009年，在參議會對塞繆爾·阿利托（Samuel Alito）候選最高法官的聽證會上，因為不堪忍受一些參議員對自己丈夫的質(zhì)問，阿利托夫人當(dāng)場哭了起來。

不過，這樣的故事畢竟鮮見。事實上，在西方政治生活中，掌控司法權(quán)的法官們，處在一個相對安靜的角落，吸引的媒體注意力也最少。從使命講，法官們的職責(zé)在于闡述和解釋法律。雖然沒有明文規(guī)定，他們的教育和職業(yè)背景卻是最明確的：從頂尖的法學(xué)院畢業(yè)，從事律師、檢察官或法學(xué)教授工作多年。從工作使命上看，司法界可以被看作政策執(zhí)行精英，但他們高度專業(yè)化的教育與工作背景，明確的轄權(quán)，長久的任期，精簡的人員，以及日常工作與立法和行政分支的脫離，使得他們在西方政治體系中成了偏安一隅的專業(yè)精英，因此本文中不再多做分析。

分工型和交叉型：

兩類精英的相處之道

“大法官”是西方政治體系中偏安一隅的專業(yè)精英

西方政治體系中，意識形態(tài)精英與政策執(zhí)行精英大多數(shù)屬于分工型，各有自己的領(lǐng)域。在議會制民主國家中，因為行政首腦也來自于立法機(jī)構(gòu)，這兩類精英在治理的最高點(diǎn)契合，政策執(zhí)行精英接受意識形態(tài)精英的領(lǐng)導(dǎo)。在總統(tǒng)制民主國家，總統(tǒng)產(chǎn)生于獨(dú)立的選舉，自己也因此成為意識形態(tài)精英的領(lǐng)軍人物，其施政權(quán)比議會制民主國家的首相要大。但總統(tǒng)依然時常受到立法機(jī)構(gòu)的掣肘。以現(xiàn)今的奧巴馬政府為例：掌控參眾兩院多數(shù)的共和黨，因為對奧巴馬諸多政策的反對和遏制，獲得了“只會說‘不’的政黨”的稱謂（the Party of No）。有些共和黨議員覺得光對奧巴馬政府說“no”不解氣，還要加上個語氣詞“hell no！”——大概只能翻譯成“見他的鬼去吧！”如此爭斗，在美國意識形態(tài)精英間呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。從歷史上看，白宮和國會同時由同一政黨控制的情況很少。意識形態(tài)精英間的互相鉗制，其實是美國政治的常態(tài)。

在西方國家中，有一個另類，其兩類精英頻繁互動交流，政策執(zhí)行精英不僅僅履行忠實的施政者角色，也時常占據(jù)戰(zhàn)略高度。其在政策制定和施行中的影響，得到社會的廣泛認(rèn)可。意識形態(tài)和政策執(zhí)行精英不是分工型而是交叉型，這個另類就是法國。

法國人一向?qū)ψ约旱墓倭啪⑾到y(tǒng)頗為自豪。這個系統(tǒng)有什么獨(dú)特之處呢？第一個特點(diǎn)恐怕是人數(shù)眾多：據(jù)英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志統(tǒng)計，2011年服務(wù)于法國公共系統(tǒng)的人數(shù)為600萬，占總勞動力的四分之一。而德國與英國，該比率只有13%。換一個說法，就是絕大多數(shù)的法國家庭，都和該國公共系有著千絲萬縷的聯(lián)系：或是家里直接有人受雇于國家，或是有親戚朋友在該系統(tǒng)工作。

在如此龐大的隊伍中，擔(dān)任中高層領(lǐng)導(dǎo)職位的約有4000～6000人。法國人對這數(shù)千精英極為信任與驕傲。這種感情源于三點(diǎn)：其一是法蘭西民族對文化和傳統(tǒng)體制特有的保護(hù)意識。法國現(xiàn)今的官僚體制和治理思想，源于17世紀(jì)路易十四和其以重商主義聞名的財政部長讓-巴普蒂斯特·柯爾貝爾（Jean-Baptiste Colbert）。重商主義的必然結(jié)果就是貿(mào)易保護(hù)主義?？聽栘悹枃谢臒煵莸犬?dāng)時具有戰(zhàn)略意義的部門，還頒布政策吸引外來人才移民法國，同時禁止法國人才的輸出。而這諸多舉措，都有賴于一個具有“統(tǒng)治、干預(yù)” 思想（Dirigisme）的官僚精英隊伍。直至今日，Dirigisme依然在法國的政治經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著深遠(yuǎn)的影響。西方政治學(xué)在談到體制（institution）時，一個著名的觀點(diǎn)就是體制的創(chuàng)立固然艱難，但一旦成功，就會獲得自己的生命力，很難消亡。這個認(rèn)識，顯然適用于已具有幾個世紀(jì)的歷史、建立在國家統(tǒng)治、干預(yù)主義基石上的法國官僚精英機(jī)制。

第二點(diǎn)，法國的官僚精英們也確實交出過不少亮麗的成績單。19世紀(jì)官僚資本對鐵路、銀行、采礦等系統(tǒng)的支持，為法國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下了堅實的底子。二戰(zhàn)后，法國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了所謂“輝煌三十年”（Les Trente Glorieuses），對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極干預(yù)的官僚精英得到公眾的廣泛贊譽(yù)。

法國國家行政學(xué)院

第三點(diǎn)，就是法國舉世聞名的精英教育和交流機(jī)制。其數(shù)千人的官僚核心可分為兩大類：技術(shù)官僚，其畢業(yè)生大多來自著名的巴黎綜合理工學(xué)院（Ecole Polytechnique）和巴黎高等師范學(xué)校（Ecole Normale Superieure）;行政官僚，其畢業(yè)生大多數(shù)來自于位于斯特拉斯堡的國家行政學(xué)院（Ecole nationale d’administration）。該校簡稱ENA，由當(dāng)代法國國父查爾斯·戴高樂于1945年創(chuàng)建，每年的畢業(yè)生只有百余人，卻在全世界享有盛名。ENA在其不長的歷史里，已經(jīng)培養(yǎng)出三位法國總統(tǒng)和六位總理，部長、業(yè)界領(lǐng)袖、國際組織負(fù)責(zé)人和其他法語區(qū)國家的領(lǐng)導(dǎo)人。一所學(xué)校能擁有如此璀璨的成績，恐怕ENA之外難尋了。

從培養(yǎng)結(jié)果上看，法國兩類官僚精英的共同點(diǎn)，是卓越的表達(dá)能力和數(shù)學(xué)邏輯能力。國家行政學(xué)院的畢業(yè)生尤其受人尊崇。他們不僅為政府部門工作，也會時常離開政府部門的圍城，到外面的世界去闖蕩，出路多種多樣：有的被租借給領(lǐng)導(dǎo)人做助手、有的去私營企業(yè)、地方政府、或高等學(xué)府，還有的參選議員。根據(jù)《權(quán)力與選擇》一書的統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代，近四分之一的議員是留職的政府工作人員。還有一些精英，成為法語中所說的“長官”（prefect），被國家派駐到地方或部門，建議、監(jiān)督、協(xié)調(diào)具體政策的實施。無論是英吉利海峽的開鑿、還是稅制改革，以及法國在歐洲共同市場的作用等議題后面，都有這些代表國家利益的行政長官的積極推動。

總之，法國的精英體制，在西方之所以成為“另類”，就在于其政策執(zhí)行精英和意識形態(tài)精英的分界模糊。前者不甘只做執(zhí)行者，而是在能力和機(jī)制上都有可能成為后者的一員。

中國學(xué)什么

了解西方國家治理精英的培養(yǎng)機(jī)制，目的是思考如何為我所用。一方面，我們應(yīng)該承認(rèn)西方在政治管理經(jīng)驗上豐富的積累，里面有很多值得中國借鑒的智慧。同時，我們也應(yīng)該認(rèn)識到西方積累的不僅有經(jīng)驗，亦有教訓(xùn)。哲學(xué)中源于黑格爾的概念“揚(yáng)棄”（aufheben）用在這里很合適：對既有機(jī)制必須平衡地判斷，拒絕非此即彼的兩分法，而是既拋棄又保留、既繼承又發(fā)展。

中國與西方政體迥然。這會使得一些人對學(xué)習(xí)西方政治經(jīng)驗產(chǎn)生過分的敏感，甚至不加思考的排斥。但正如本文開頭所言，精英治理不等同于政體，更不是某類政體的專屬產(chǎn)品。有效的戰(zhàn)略制定和高效的政治管理需要人才——這是一個放之四海而皆準(zhǔn)的認(rèn)識。從中國歷史角度看， 人才培養(yǎng)從思想到實踐都曾走在世界的前列。而今天的中國，置身于全球化的競爭中，打造“職業(yè)化”政府的呼聲更是風(fēng)生水起。這恰恰說明精英培養(yǎng)是各國都需要面對的考題。

學(xué)習(xí)借鑒需要找到共通點(diǎn)。西方國家中精英的兩大類型，即意識形態(tài)和政策執(zhí)行精英，在中國同樣存在。而在對這兩類精英的培養(yǎng)上，中國已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，并不是白紙一張。從意識形態(tài)上講，擁有8700多萬黨員的中國共產(chǎn)黨，是世界第一大政黨組織。但相對于中國人口，黨員比率為6%，當(dāng)然屬于精英團(tuán)體。九十多年的革命和執(zhí)政歷史，使中國共產(chǎn)黨已經(jīng)具有了相當(dāng)完善和立體的人才培育體系：從縱面上，有少先隊、共青團(tuán)、共產(chǎn)黨三級架構(gòu)，擔(dān)任意識形態(tài)社會化和人才遴選的功能;從平面上，黨的組織涵蓋各個行政部門，并對軍隊、司法等國家機(jī)器具有絕對控制。黨內(nèi)從組織到紀(jì)律再到對外，各種事務(wù)都有相應(yīng)部門負(fù)責(zé)管理。所以，談起意識形態(tài)精英，中國的執(zhí)政黨不僅不是一窮二白，而且頗有百年老店的底蘊(yùn)了。

與意識形態(tài)精英相比，中國行政系統(tǒng)精英培養(yǎng)起步晚了不少。受法國ENA啟發(fā)，與其功能相似的中國國家行政學(xué)院于1994年成立，迄今只有21年的歷史。起步晚當(dāng)然說明了國家在行政專業(yè)化、精英化的認(rèn)識上，經(jīng)歷了更曲折的過程。建國后以“大躍進(jìn)”和“文革”為代表的災(zāi)難性決策，也印證了中國在這方面的后知后覺。但是，追趕型發(fā)展亦有其有利的一面。20世紀(jì)初著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerschenkron）在其著作《經(jīng)濟(jì)落后的歷史透視》（Economic Backwardness in Historical Perspective）中指出，初始期相對落后的國家，反而更容易實現(xiàn)跳躍性發(fā)展。這一論點(diǎn)同樣適用于今天中國的精英培育制度。[5]事實上，國家行政學(xué)院的設(shè)立，催生了一大批省市級行政學(xué)院的成立，財政、經(jīng)濟(jì)、金融、交通、法律等專業(yè)型大學(xué)亦如雨后春筍般出現(xiàn)，國家級的著名學(xué)府也紛紛設(shè)立了和行政部門掛鉤的在職培訓(xùn)項目。一個立體化的行政精英體系初現(xiàn)雛形。

但“搭臺容易唱戲難”——中國和西方治理精英的培養(yǎng)差距，不在組織架構(gòu)，而在培訓(xùn)內(nèi)容和質(zhì)量等軟件上。最大的差距，應(yīng)該是體現(xiàn)在“法”的觀念，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有在中國的精英隊伍中作為價值觀確認(rèn)起來。結(jié)合中國的政體，這個差距物化為意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英分工不清，前者不僅強(qiáng)勢并且過多干預(yù)干擾本屬于功能性、非意識形態(tài)的管理工作。對于這一點(diǎn)，應(yīng)該說中國的最高層已經(jīng)有了清醒的認(rèn)識。前不久召開的十八屆四中全會，專門就推進(jìn)法治建設(shè)發(fā)表公報，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨要做遵從憲法法律的標(biāo)兵，而不是成為法外的特權(quán)集團(tuán)。

在這里還要提一下中國的司法界。與西方國家不同，在中國有相當(dāng)數(shù)量的司法人員，只是名義上的司法精英。無論從自身教育還是職業(yè)背景，不少人和司法沾不上邊。一個如此專業(yè)化的領(lǐng)域卻依靠一個非常龐大的業(yè)余隊伍支撐，不能不說拖了法治中國的后腿。

2010年鳩山由紀(jì)夫敗給了官僚

中國兩類精英的影響力嚴(yán)重失衡。與此關(guān)聯(lián)的一點(diǎn)是：雖然國家行政學(xué)院的建立明顯受到了法國模式的影響，但在中國，意識形態(tài)精英和政策執(zhí)行精英的交流并不是雙向的。后者接受前者領(lǐng)導(dǎo)的同時，進(jìn)入前者行列的可能性卻很小。政治上的上升空間有限，再加上社會上的諸多誘惑，導(dǎo)致了不少國家專業(yè)行政部門的人才流失。著名政治學(xué)者鄭永年曾感慨中國的外交是業(yè)務(wù)型的“小外交”。但問題是：隨著外交部門戰(zhàn)略功能的逐漸剝離，官員們只可能會越來越保守，越來越滿足于瑣碎但穩(wěn)定的事務(wù)處理。中國現(xiàn)有的不平衡精英體制，很難培養(yǎng)出有戰(zhàn)略眼光的外交精英。

中國與西方的另一個差距是教育的含金量。還是以法國為例：無論是政策執(zhí)行精英還是意識形態(tài)精英，其接受的培訓(xùn)都強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：清晰的表達(dá)能力和數(shù)理分析能力。但反躬自省，中國的精英培續(xù)體系多大程度上強(qiáng)調(diào)了這兩項，尤其是后一項呢？既然行政領(lǐng)域受法國經(jīng)驗的啟示良多，不妨多建立和完善可以直達(dá)天聽、代表國家的類似“專員”制度，監(jiān)督考核行政培訓(xùn)內(nèi)容。目前，中國最高層在反腐中使用的直接派出巡視組制度，可以借鑒到精英培育中。

以上談了不少中國應(yīng)該向西方學(xué)什么。做一小結(jié)，可歸納為四點(diǎn)：分清精英分工、促進(jìn)兩大類精英的力量平衡和雙向交流、內(nèi)化以法治為核心的理念、提高專業(yè)素質(zhì)。

回到前文所說的“揚(yáng)棄”，西方經(jīng)驗亦有其教訓(xùn)。談到中國精英教育通過西洋鏡需規(guī)避的領(lǐng)域，大致分兩種：體制上不相關(guān)的，和實踐上失敗的。第一點(diǎn)相對直白：西方兩類精英和三權(quán)分立政體的相互投影，在中國為根本制度所不容。中國的政體，決定了意識形態(tài)精英擁有憲法賦予的統(tǒng)治法理。中國的精英體制，不能是像美國的明確分工制或法國的平等交流制。如何在強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)精英的絕對權(quán)威同時打造一個開放的職業(yè)化政府，這恐怕只能依靠中國的為政者自行摸索了。

第二點(diǎn)，就是防止政策執(zhí)行精英的“獨(dú)立王國化”。在這一點(diǎn)上，西方倒是有前車之鑒。以英國為例。以鐵娘子著稱的首相撒切爾夫人，曾是一部名為《是，大臣！》（Yes Minister）諷刺劇的熱衷觀眾。其原因就是這部戲?qū)τ男姓嗷M(jìn)行了淋漓盡致的諷刺。劇中的主人公哈克爾大臣作為議員，顯然是意識形態(tài)精英的一分子。哈克爾被派駐為某行政部門大臣后，雖然有自己的想法和戰(zhàn)略，但卻處處受到終生供職于該部門的執(zhí)行官僚們的陽奉陰違。常務(wù)次官阿普比爵士，表面上對哈克爾點(diǎn)頭哈腰，實際上卻處處設(shè)卡，讓哈克爾一事無成。盡管劇情是虛構(gòu)的，但該劇能成為撒切爾夫人的最愛，恐怕是她從中體會到了不少真實中的荒唐和無奈吧。俗話說“鐵打的營盤流水的兵”。但在官僚體系，進(jìn)了營的兵很有可能呆上一輩子，倒是領(lǐng)頭的換來換去。有了這樣的體制安排，難怪終生供職于該部門的阿普比爵士，會抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對大臣極盡敷衍。

與英國的例子相關(guān)聯(lián)的，就是歐盟所謂“民主赤字”的問題：隨著歐洲一體化進(jìn)程的深化，歐盟在經(jīng)濟(jì)、金融和其他功能性領(lǐng)域，越來越像一個國家。而統(tǒng)治這個國家的，不是各國的領(lǐng)導(dǎo)人和意識形態(tài)精英，而是位于布魯塞爾歐盟總部的官僚精英們。問題是：這些官僚都是通過任命制而不是民選產(chǎn)生。他們的決策，雖然理論上可能有利于整個歐盟，但卻可能會對某些具體國家或某些行業(yè)產(chǎn)生負(fù)面甚至致命影響。歐盟畢竟不是一個主權(quán)國家，而是國際組織。一個國際組織的官僚精英，開始凌駕于以民意為基礎(chǔ)的意識形態(tài)精英之上，造成民主的空洞化。這不得不說是國際化帶來的新問題。

另一個精英退化的例子來自于鄰國日本。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的騰飛，很大程度上取決于一個素質(zhì)極高的官僚隊伍，尤其是通產(chǎn)省。美國著名學(xué)者查莫斯·約翰遜為此還寫了一本專門研究通產(chǎn)省和日本經(jīng)濟(jì)奇跡的著作，一時成為東亞學(xué)者的必讀書目。[6]但進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，通產(chǎn)省的官僚越來越呈現(xiàn)思維僵化閉鎖的傾向，政策效用越來越低。日本民主黨于2009年變天成功后，其首相鳩山由紀(jì)夫曾聲稱要將執(zhí)政權(quán)從官僚手里奪回來。這個口號本身，就體現(xiàn)了日本意識形態(tài)精英和官僚精英的緊張關(guān)系，而事實確是以鳩山和民主黨敗下陣來為結(jié)局。2012年，和官僚精英一向采取井水不犯河水態(tài)度的自民黨回歸，日本官僚的獨(dú)走現(xiàn)象，恐怕還會繼續(xù)下去。

結(jié)語

“精英治理”不僅是中國的政治治理難題，更是橫亙在全球執(zhí)政者面前的一道坎。如何協(xié)調(diào)意識形態(tài)精英和治理精英的關(guān)系，各國各區(qū)域都在探索之中。歸根結(jié)底，各國道路不盡相同，效果不一而足，但思路都有想通之處：精英育成，就像要筑成一條充滿入口和出口的高速路——一個有生命力的精英培育系統(tǒng)， 必須是一個開放、平衡和充滿交流的架構(gòu)。意識形態(tài)精英抓思路和大局、治理精英抓執(zhí)行和落實。而兩類精英共需的，是對“法”這個價值觀的內(nèi)化。而這，也正是中國新一屆黨政最高機(jī)關(guān)的共識。

（作者單位：美國丹佛大學(xué)政治學(xué)系）

1.Michael Kazin， Rebecca Edwards， and Adam Rothman edited， The Princeton Encyclopedia of American Political History， Princeton University Press， 2010.

2. W. Phillips Shively， Power & Choice： an Introduction to Political Science， 14th edition， McGraw Hill， 2014.

3. Max Weber， Economy and Society， edited by Guenther Roth and Claus Wittich， University of California Press， 1978.

4. Kay Lawson， The Human Polity： a Comparative Introduction to Political Science， 5th edition， Houghton Mifflin Company， 2003.

5. Alexander Gerschenkron， Economic Backwardness in Historical Perspective， Harvard University Press， 1962.

6. Chalmers Johnson， MITI and the Japanese Miracle： the Growth of Industrial Policy， 1925-1975， Stanford University Press， 1982.