遼寧省耕地保護機制與政策創(chuàng)新模式思考

付博 崔凱 李博 劉學 姚麗 董穎 黃河

（1.遼寧省建設用地事務局，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省國土資源廳政務服務中心，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省地質(zhì)學會，遼寧沈陽 110032）

遼寧省耕地保護機制與政策創(chuàng)新模式思考

付博1崔凱1李博1劉學2姚麗2董穎3黃河3

（1.遼寧省建設用地事務局，遼寧沈陽 110032；2.遼寧省國土資源廳政務服務中心，遼寧沈陽 110032；3.遼寧省地質(zhì)學會，遼寧沈陽 110032）

2009年以后，遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)先后上升為國家戰(zhàn)略，全省必將對土地將產(chǎn)生巨大需求。對于遼寧省耕地保護機制與政策創(chuàng)新模式的思考，本文從探索創(chuàng)新思路與方向，實施差異化區(qū)域耕地保護政策，調(diào)動農(nóng)民參與耕地保護的積極性，保護耕地與保護生態(tài)并舉，依靠市場調(diào)節(jié)土地區(qū)受益分配等幾個方面進行了闡述。

耕地保護 節(jié)約集約 生態(tài)平衡

近年來，國務院高度重視耕地保護和糧食安全問題，嚴守土地紅線，嚴控各種破壞耕地、低效及違規(guī)利用土地的行為。而2009年以后，遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)先后上升為國家戰(zhàn)略，全省必將形成新一輪發(fā)展熱潮，對土地將產(chǎn)生巨大需求。在這種新背景下和新的戰(zhàn)略指向下，保護耕地與發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的將是眾多“兩難問題”的難中之難。

1 耕地保護傳統(tǒng)手段陷入桎梏，急需探索創(chuàng)新思路與方向

目前，僅憑儲備的耕地后備資源已無法滿足遼寧沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)兩大國家戰(zhàn)略和縣域經(jīng)濟、城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等全省戰(zhàn)略對土地的巨大需求。與此同時，近年來極端天氣頻發(fā)，加之耕地破壞嚴重，糧食安全問題被陡然突顯出來。從嚴控制土地使用，進一步加強耕地保護將是未來國家土地政策的重要方向。

在新背景和新戰(zhàn)略下，全省耕地保護的機制和政策創(chuàng)新的總體思路是：要打破現(xiàn)有耕地保護任務層層分解、逐級落實的監(jiān)督管理制度，按照對全省耕地數(shù)量和質(zhì)量實行“省內(nèi)統(tǒng)籌、大區(qū)域協(xié)調(diào)、全方位監(jiān)控”的原則，探索改革耕地管理制度，實施“省內(nèi)總量控制、突出重點區(qū)域”的耕地保護制度，加強對保護地區(qū)與保護者的補償，進一步完善耕地保護政策體系，建立健全長效的耕地保護機制，實現(xiàn)耕地“數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高”的目標，進而保障區(qū)域糧食生產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

2 實施差異化的區(qū)域耕地保護政策

2.1 以區(qū)域“掛鉤”政策為試點，推進省級耕地保護統(tǒng)籌

一是突破原有以縣級行政區(qū)域為單元開展“掛鉤”的限制，進一步探索分別在三大區(qū)域內(nèi)開展農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤的試點工作；二是加大農(nóng)村宅基地和村莊整理，對整理節(jié)約的土地首先要復墾為耕地，部分調(diào)劑為建設用地的必須符合規(guī)劃、納入計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地，節(jié)余的指標通過增減掛鉤置換給區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)使用；三是利用遼寧各區(qū)域內(nèi)發(fā)展水平差異與整理潛力優(yōu)勢，進一步擴大土地級差收益，增強城市反哺農(nóng)村的力量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，消除經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)農(nóng)村建設用地整理潛力較低、成本高的矛盾。

2.2 統(tǒng)籌實施“占補平衡”，維系區(qū)域和諧發(fā)展

科學預留沿海地區(qū)的發(fā)展空間，保證耕地保有數(shù)量、基本農(nóng)田面積不明顯減少。合理調(diào)劑沈陽經(jīng)濟區(qū)核心區(qū)域的發(fā)展空間，穩(wěn)定耕地數(shù)量與質(zhì)量，使其在較長的時間內(nèi)不出現(xiàn)明顯的波動。嚴格遼東、遼西地區(qū)的耕地保護制度，保證耕地數(shù)量絕對不減少，并有適度增加。對于沿海與沈陽經(jīng)濟區(qū)核心區(qū)域內(nèi)地級市在各市實現(xiàn)占補平衡能力較弱的，可增加部分跨市域的占補平衡額度，或?qū)嵤┓潜臼械摹罢家谎a多”政策，適度提高耕地補償系數(shù)，彌補本地資源不足的硬性約束。

2.3 挖掘非農(nóng)用地潛力，提高土地節(jié)約集約水平

推進海域使用權(quán)、土地使用權(quán)整體出讓制度建設，探索填海造地新模式。鼓勵填海造地，鼓勵利用廢棄鹽田等廢棄地和未利用地，使用上述土地的，可以享受按最低價款30%來確定土地出讓價款；對土地利用率、容積率高的工業(yè)用地，不再增收土地價款；對在沿海經(jīng)濟帶確定的區(qū)域內(nèi)發(fā)展各市選定的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)項目，確定土地出讓底價時，可按不低于所在土地級別相應標準的70%執(zhí)行；對于標準廠房建設的容積率等相關(guān)指標超過國家標準的，按1：1的數(shù)量給予相應地區(qū)新增建設用地指標獎勵。盤活城市內(nèi)部存量土地，加強對批而未建土地的監(jiān)管力度，減少新增建設用地對耕地的占用量。加強對城市污染嚴重土地的改造，努力恢復并補充為建設用地。進一步完善城市低效用地的退出機制，將閑置、廢棄和使用效率較低的土地開發(fā)為新的建設用地，減少建設占用耕地的數(shù)量。

2.4 建立區(qū)域補償機制，加大對耕地保護區(qū)居民的補償

建立合理的補償機制和政策，加大對實施耕地保護區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，尤其是遼東、遼西北地區(qū)，努力使當?shù)鼐用竦娜司杖胫饾u接近全省平均水平，增強其開展耕地保護工作的熱情與動力。同時，控制該區(qū)域人口增長，有序組織生態(tài)移民，減少區(qū)域的環(huán)境負荷，促進耕地、草地、林地等有利于生態(tài)功能完善的土地快速恢復。

3 變“要農(nóng)民保護”為“農(nóng)民要保護”

3.1 探索期權(quán)補貼新方式

創(chuàng)新當前對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼方式，通過建設完善的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，利用期貨市場所發(fā)現(xiàn)的價格具有科學性、權(quán)威性和預期性的特點，以期貨市場形成的期貨價格作為補貼價格的參照，政府出資或部分出資為農(nóng)戶購買看跌期權(quán)，通過運用期貨市場的經(jīng)濟功能來扶持和“補貼”農(nóng)業(yè)。利用糧食期貨價格指導農(nóng)民進行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把現(xiàn)貨市場的風險轉(zhuǎn)移到期貨市場。可選擇新民、開原等農(nóng)業(yè)縣進行期權(quán)補貼試點，探索補貼強度，積累推廣經(jīng)驗。

3.2 拓展農(nóng)民投入新形式

引導農(nóng)民增加耕地保護投入，并從保護耕地中受益。推進農(nóng)田整理工程，加強免費的耕地保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導，拓寬農(nóng)業(yè)低息貸款發(fā)放領域、范圍與額度等，引導農(nóng)民積極開展或參與耕地整理，樹立長久保護耕地、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的意識。

3.3 推廣互助組織新模式

要選擇適當規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，以老黨員、老干部、村干部或村民小組長等為代表，自發(fā)成立耕地保護組織或協(xié)會類民間團體，利用成員來自基層民眾的特點，加大宣傳力度，增加當?shù)剞r(nóng)民保護耕地的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確土地權(quán)利人保護耕地的義務，調(diào)動全體農(nóng)民參與耕地保護的積極性，實現(xiàn)農(nóng)民知法、守法并協(xié)助執(zhí)法的良性動力。

4 保護耕地與保護生態(tài)并舉

4.1 增添生態(tài)耕保考核指標

要在實施耕地保護中，不僅加強耕地的數(shù)量與質(zhì)量平衡考核，而且要加強生態(tài)功能修復指標的考核，完善耕地保護政策體系?？梢栽谶|東山區(qū)、遼西生態(tài)脆弱區(qū)進行先期試點，加入生態(tài)平衡測算指標，統(tǒng)籌耕地保護任務。

4.2 恢復耕地生態(tài)功能

第一，加強以改善生態(tài)環(huán)境為目的的土地整治。在遼西生態(tài)脆弱地區(qū)，優(yōu)先安排兼顧生態(tài)與提高耕地質(zhì)量的項目。加強對撫順、阜新、本溪、葫蘆島、鞍山、營口等進行煤、鐵、鉬、硼、菱鎂等礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)和部分災毀耕地的復墾，防止地質(zhì)災害并增強生態(tài)容量。

……

……

第二，加強耕地污染防治。重點防治沈陽、鞍山等傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)周邊因工業(yè)“三廢”排放引起的土壤污染；防治東部山區(qū)、水源上游等區(qū)域農(nóng)藥和化肥過量施用引起的地力下降；防治阜新、本溪、北票等地區(qū)礦山廢棄設施、尾礦等對耕地的占用和污染；防治城市及中心城鎮(zhèn)生活垃圾無序堆放引起的污染等。

第三，加強耕地水土流失的治理。對于遼寧東部山區(qū)、中部平原區(qū)和西部丘陵地區(qū)因地制宜地采取生物措施與工程措施進行綜合治理，減少水土流失對耕地的破壞。

4.3 加強土地生態(tài)設計

要在研究遼寧土地類型結(jié)構(gòu)和演替規(guī)律的基礎上，根據(jù)生態(tài)學原理，從促進土地向正向演替的角度出發(fā)，建立由人工調(diào)控的自然社會和經(jīng)濟復合的土地生態(tài)系統(tǒng)，并在其運轉(zhuǎn)過程中使自然結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相互促進，從而不斷地從土地取得更多的物質(zhì)財富。

5 部門合作、齊抓共管

要跳出單獨由國土部門開展保護耕地的局限，制訂多部門合作的耕地保護政策管理體系。突破目前的耕地保護工作只局限于國土系統(tǒng)束縛，建立發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、交通、水利等多部門參與的耕地保護協(xié)同機制。讓更多涉及土地開發(fā)利用的部門（如交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、草原等）熟悉并了解全省耕地保護的總體目標和主要任務；協(xié)調(diào)國土部門統(tǒng)籌使用與耕地保護、土地開發(fā)利用相關(guān)的資金，統(tǒng)籌投入進行耕地保護與土地整治；逐步建立兩個或兩個以上的多部門預商和會商制度，通過定期和不定期舉行的協(xié)商，全面統(tǒng)籌需求與保護的問題，增加預期處理的能力；加強監(jiān)管的通報制度建設，充分利用各個部門基層監(jiān)管力量，對各類違法、違規(guī)破壞耕地的行為及時處置。

6 依靠市場調(diào)節(jié)土地收益分配

要在加強行政監(jiān)管手段的同時，不斷引入市場調(diào)節(jié)手段。要在耕地保護中增強“無形手”的力量，讓土地各相關(guān)方參與到土地價格的決定中來，讓利益相關(guān)方在彼此的博弈中找到利益平衡點，要讓留有耕地的人或地區(qū)享受到差距不是十分懸殊的收益，不輕易的放棄耕地。打破地方政府對土地一級市場的壟斷，允許農(nóng)村集體建設用地直接進入市場，經(jīng)營性土地應由交易雙方談判商定，公益性用地由農(nóng)民與政府直接進行談判。通過立法形式賦予農(nóng)民在土地征用和征購過程中與地方政府平等的法律地位，探索賦予被征地農(nóng)民參與土地價格談判的路徑、提高其話語權(quán)。