綜合評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用及評(píng)價(jià)結(jié)果效果損失因素淺析

■馮淑娟/文

綜合評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用及評(píng)價(jià)結(jié)果效果損失因素淺析

■馮淑娟/文

綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)工作中發(fā)揮著重要的作用，可以幫助政府形成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面工作較為準(zhǔn)確的綜合判斷，為政府決策提供參考。由于政府考核評(píng)價(jià)具有自身的特殊性，在選擇具體綜合評(píng)價(jià)方案的過程中，會(huì)產(chǎn)生影響綜合評(píng)價(jià)結(jié)果可靠性和有效性的因素，造成政府考核評(píng)價(jià)結(jié)果一定程度的效果損失。

一、綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)中的應(yīng)用及特點(diǎn)

（一）綜合評(píng)價(jià)法

綜合評(píng)價(jià)法，是運(yùn)用多個(gè)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法，又稱為多變量綜合評(píng)價(jià)方法，其基本思路是將多個(gè)指標(biāo)通過一定的方法處理轉(zhuǎn)化為一個(gè)能夠綜合反映情況的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)者、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重系數(shù)和評(píng)價(jià)模型是構(gòu)成綜合評(píng)價(jià)的5個(gè)核心要素。在錯(cuò)綜復(fù)雜的信息社會(huì)，綜合評(píng)價(jià)法是一個(gè)實(shí)用有效的工具，可以幫助評(píng)價(jià)者厘清頭緒，形成對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象較為準(zhǔn)確的綜合判斷，既可用于觀察同一評(píng)價(jià)對(duì)象在不同時(shí)期的縱向發(fā)展變化情況，也可用于同一時(shí)期多個(gè)評(píng)價(jià)客體之間某一評(píng)價(jià)對(duì)象的橫向比較，因而被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面。

（二）綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)中的應(yīng)用及作用

在政府考核評(píng)價(jià)工作實(shí)踐中，綜合評(píng)價(jià)方法是政府評(píng)估各方面工作總體成果和考察工作開展進(jìn)程的重要手段，考核評(píng)價(jià)結(jié)果表現(xiàn)為綜合指數(shù)或得分。從考核評(píng)價(jià)工作的性質(zhì)分，有單純對(duì)某一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)象的評(píng)價(jià)也有針對(duì)具體工作的考核；從評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍大小分，有綜合性也有專項(xiàng)性。用于評(píng)價(jià)某一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況的如全面建成小康社會(huì)進(jìn)程監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平評(píng)價(jià)、科技進(jìn)步統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、生態(tài)文明建設(shè)綜合評(píng)價(jià)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化發(fā)展水平評(píng)價(jià)、工業(yè)強(qiáng)縣建設(shè)綜合評(píng)價(jià)、海洋文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)等；直接用于對(duì)政府部門工作考核的如黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)、創(chuàng)建法治縣（市、區(qū)）考核等。綜合性和專項(xiàng)性是相對(duì)的，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化水平是針對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)綜合性評(píng)價(jià)，但相對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)則是農(nóng)業(yè)方面的專項(xiàng)性評(píng)價(jià)。

采用綜合評(píng)價(jià)方法進(jìn)行政府考核評(píng)價(jià)，有利于幫助更好地樹立正確的政績(jī)觀，形成全面、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展理念；有利于政府對(duì)工作開展情況與成效有一個(gè)全面且直觀的掌握，做到“心中有數(shù)”，特別是通過連續(xù)年份的縱向變化比較和多個(gè)評(píng)價(jià)客體的橫向綜合比較，可為政府決策提供重要的參考依據(jù)；也有利于分解任務(wù)，促使職能部門對(duì)照檢查工作情況，更好地調(diào)整工作方式方法，落實(shí)好決策部署，真正起到推動(dòng)工作開展的目的。

（三）政府綜合考核評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

政府綜合考核評(píng)價(jià)，即政府利用綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象形成總體評(píng)判的過程。政府綜合考核評(píng)價(jià)具有自身的特點(diǎn)。

一是自我評(píng)價(jià)性。綜合考核評(píng)價(jià)工作的組織者是政府部門，被評(píng)價(jià)的客體絕大多數(shù)情況也是政府部門。即使有一些評(píng)價(jià)對(duì)象看似反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種現(xiàn)象，如全面小康實(shí)現(xiàn)程度、環(huán)境質(zhì)量方面等，實(shí)則是對(duì)政府施政成果的評(píng)價(jià)，反映的是政府的工作成效。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇、權(quán)重系數(shù)和評(píng)價(jià)模型的確定均由評(píng)價(jià)者負(fù)責(zé)組織完成。

二是工作導(dǎo)向性鮮明。綜合考核評(píng)價(jià)的目的是為了反映政府各方面工作成效，也是為了找到工作的薄弱環(huán)節(jié)，更科學(xué)地部署下一步工作，更好地貫徹落實(shí)出成效。因而，綜合評(píng)價(jià)方案制定各環(huán)節(jié)都與政府工作緊密關(guān)聯(lián)。

三是可操作性強(qiáng)。綜合評(píng)價(jià)方法和模型的選擇需簡(jiǎn)便易操作，直觀明了，便于政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾、具體實(shí)施人員等不同層面的人都可理解，也便于開展年度間的連續(xù)性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)和比較分析。

四是時(shí)效性要求高。政府綜合考核評(píng)價(jià)一般需在既定時(shí)間內(nèi)完成，才能發(fā)揮其咨政建議的作用。失去時(shí)效性，評(píng)價(jià)結(jié)果就失去了意義。

二、政府綜合考核評(píng)價(jià)結(jié)果效果損失的情況淺析

評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性和有效性是最終檢驗(yàn)綜合評(píng)價(jià)方法好壞的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。政府綜合考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)能較好反映實(shí)際工作情況，形成較好的導(dǎo)向性，對(duì)決策實(shí)施有明顯的促進(jìn)作用，并能產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)。但實(shí)際評(píng)價(jià)結(jié)果并非能達(dá)到理想效果，主要原因在于政府綜合考核評(píng)價(jià)方案的制定過程中存在影響評(píng)價(jià)結(jié)果可靠性和有效性損失的因素。一方面是不同評(píng)價(jià)模型自身的系統(tǒng)性原因，任何一種評(píng)價(jià)模型均有其優(yōu)缺點(diǎn)和適用性，會(huì)對(duì)最終評(píng)價(jià)結(jié)果的效果產(chǎn)生不同的影響。另一方面是由政府綜合考核評(píng)價(jià)自身特點(diǎn)影響的評(píng)價(jià)工作中的一些常用做法，造成評(píng)價(jià)結(jié)果的效果損失。兩方面因素有時(shí)會(huì)相互作用，進(jìn)一步疊加或放大評(píng)價(jià)結(jié)果效果的損失程度。

（一）指標(biāo)的選擇

從指標(biāo)的理論概念、操作性定義到指標(biāo)的具體選擇，只有做到信息不遺漏、不重疊，才能保證評(píng)價(jià)結(jié)果的效果。而政府綜合考核評(píng)價(jià)中自我評(píng)價(jià)和工作導(dǎo)向的特性，使得指標(biāo)的選擇過程中，既存在信息遺漏、也存在信息重疊的現(xiàn)象。

一方面，政府各部門之間主客觀背景較為一致，具有較高的同質(zhì)性。評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)較為單一，使得對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的認(rèn)知具有一定的局限性，指標(biāo)選擇過程具有一定的主觀偏好，造成信息遺漏從而影響最終評(píng)價(jià)效果。雖然評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)過程中有征求相關(guān)各方專家意見的環(huán)節(jié)，但評(píng)價(jià)主體主要是政府部門。另一方面，政府各部門之間相對(duì)獨(dú)立，在選擇指標(biāo)時(shí)均有重點(diǎn)突出反映自身工作的內(nèi)心需求，認(rèn)為直接納入綜合評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)才能成為工作抓手，更好發(fā)揮導(dǎo)向作用。因而，指標(biāo)體系中指標(biāo)數(shù)量不自覺中逐漸增多。實(shí)際情況來(lái)看，一個(gè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)少的有數(shù)十項(xiàng)，多的近百項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)也是常有之事。指標(biāo)數(shù)量過多導(dǎo)致指標(biāo)之間的相關(guān)性會(huì)越強(qiáng)，指標(biāo)的重復(fù)性無(wú)法簡(jiǎn)單排除。尤其是當(dāng)經(jīng)過多個(gè)指標(biāo)綜合而成的“復(fù)合型指標(biāo)”、“指數(shù)型指標(biāo)”被納入其中，信息的重復(fù)性更不可避免，評(píng)價(jià)結(jié)果失去直觀性意義。

（二）指標(biāo)的同度量化

同度量化過程是將不同單位和數(shù)量級(jí)的指標(biāo)數(shù)據(jù)通過一定的方法消除量綱，使得處理后的數(shù)據(jù)可進(jìn)一步綜合成評(píng)價(jià)結(jié)果，以免出現(xiàn)“大數(shù)吃小數(shù)”的錯(cuò)誤結(jié)論。政府考核評(píng)價(jià)更注重可操作，在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行同度量化時(shí)，一般采用較為簡(jiǎn)單的極差法、功效系數(shù)法、中心化方法、標(biāo)準(zhǔn)化方法等線性處理方法，而較少采用復(fù)雜的、難度較大的指數(shù)形式等非線性轉(zhuǎn)化。不同“屬性”指標(biāo)的“敏感性”是不太相同的，即不同指標(biāo)在同一階段，實(shí)現(xiàn)相同程度的改善其難易程度不同，同一指標(biāo)在不同的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)相同程度的改善其難易程度也不相同。因而，統(tǒng)一簡(jiǎn)單線性同度量化方法雖然避免了“大數(shù)吃小數(shù)”的現(xiàn)象，但同度量化后的各指標(biāo)評(píng)價(jià)值無(wú)法很好地反映各指標(biāo)改善所代表的工作努力程度以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的真正貢獻(xiàn)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“一俊遮幾丑”的情況。

（三）指標(biāo)權(quán)重的分配

權(quán)重代表著各個(gè)指標(biāo)的重要程度，確定權(quán)重的方法有主觀、客觀以及主客觀相結(jié)合三種。在不同的評(píng)價(jià)模型中，權(quán)重分配的變化對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響大小是不同的，其中對(duì)簡(jiǎn)單的線性模型評(píng)價(jià)結(jié)果影響較大，而對(duì)非線性模型評(píng)價(jià)結(jié)果影響相對(duì)較小。鑒于當(dāng)前政府綜合考核評(píng)價(jià)中較多采用線性模型，權(quán)重的分配是否合理成為評(píng)價(jià)效果的重要影響因素之一。

由于客觀定權(quán)法無(wú)法根據(jù)特定階段工作開展?fàn)顩r判斷指標(biāo)的重要性，政府綜合考核評(píng)價(jià)多采用主觀定權(quán)法分配權(quán)重，以更好地體現(xiàn)決策者的意圖，突出工作導(dǎo)向性，便于操作。在指標(biāo)數(shù)量較少的情況下，主觀定權(quán)可以做到相對(duì)合理，但是指標(biāo)數(shù)量較多時(shí)，很難憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)各指標(biāo)的重要性作出科學(xué)合理的準(zhǔn)確判斷。實(shí)際操作中，更為簡(jiǎn)單化處理的主觀定權(quán)方法是分層平均賦權(quán)或各指標(biāo)平均賦權(quán)，其前提是認(rèn)為各領(lǐng)域及其所選擇的指標(biāo)都是政府工作的重要抓手和成果，重要性不相上下。這種定權(quán)方式造成評(píng)價(jià)方案中指標(biāo)重要性信息的較大損失。

（四）指標(biāo)的合成方式

指標(biāo)的合成，是將各指標(biāo)的評(píng)價(jià)值與權(quán)重按照一定合成規(guī)則進(jìn)行綜合，得到整體性評(píng)價(jià)結(jié)果的過程。不同的合成方式對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量影響是不同的。政府綜合考核評(píng)價(jià)，在選擇指標(biāo)的合成方式時(shí)，更易傾向于最終評(píng)價(jià)結(jié)果是可簡(jiǎn)單分解的，即部分之和等于整體，以便于將評(píng)價(jià)結(jié)果直接分解并利用評(píng)價(jià)結(jié)果直接判斷具體工作的成效。

采用合法的合成方式，須要求評(píng)價(jià)體系各指標(biāo)之間是相互獨(dú)立的，對(duì)整體評(píng)價(jià)結(jié)果的貢獻(xiàn)也是相互獨(dú)立的。但從指標(biāo)選擇環(huán)節(jié)的分析來(lái)看，在指標(biāo)數(shù)量較多的情況下要做到指標(biāo)完全獨(dú)立難度較大。指標(biāo)之間的不完全獨(dú)立性與合法合成的指標(biāo)合成方式相組合，必然在一定程度上造成最終評(píng)價(jià)結(jié)果效果的損失。

此外，綜合評(píng)價(jià)體系中不可度量的定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化成定量指標(biāo)過程、定量指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集匯總處理過程，以及評(píng)價(jià)結(jié)果的解讀和應(yīng)用等，都有影響著最終評(píng)價(jià)結(jié)果的效果的因素。

三、更好發(fā)揮綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)中作用的幾點(diǎn)想法

提高綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的有效性和可靠性，使綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)中發(fā)揮更大的作用，使評(píng)價(jià)結(jié)果真正體現(xiàn)決策者的意圖，達(dá)到推動(dòng)工作的作用，需做好三個(gè)轉(zhuǎn)變。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，合理把握考核評(píng)價(jià)的度

綜合考核評(píng)價(jià)并非是唯一推動(dòng)工作的抓手，考核評(píng)價(jià)越多，評(píng)價(jià)對(duì)象交叉重疊可能性越大，考核評(píng)價(jià)結(jié)果越多，考核評(píng)價(jià)的權(quán)威性反而會(huì)降低。尤其是涉及對(duì)公眾發(fā)布的評(píng)價(jià)內(nèi)容，更應(yīng)謹(jǐn)慎嚴(yán)謹(jǐn)，否則容易引起公眾的混亂和質(zhì)疑。過度的考核評(píng)價(jià)，也會(huì)使被評(píng)價(jià)客體疲于應(yīng)付，只做數(shù)字文章而無(wú)力解決考核評(píng)價(jià)背后反映的問題。

（二）轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)主體，加大引入第三方評(píng)價(jià)力度

一方面，引進(jìn)并發(fā)揮高校、科研院所等專業(yè)力量，采用政府和第三方合作的方式共同研究完善綜合評(píng)價(jià)方法在政府考核評(píng)價(jià)中的應(yīng)用問題。與第三方合作，或直接由第三方獨(dú)立開展綜合考核評(píng)價(jià)，可以規(guī)避政府部門自我評(píng)價(jià)帶來(lái)的評(píng)價(jià)效果損失，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度和公眾接受度。同時(shí)，技術(shù)人才力量得到加強(qiáng)，通過不斷創(chuàng)新建立更為科學(xué)完善的綜合評(píng)價(jià)方法，減少評(píng)價(jià)方法中的系統(tǒng)性效果損失。任一綜合評(píng)價(jià)方案的設(shè)計(jì)都應(yīng)隨所處發(fā)展階段、目標(biāo)導(dǎo)向等因素的變化進(jìn)行相適應(yīng)的調(diào)整更新，更好滿足政府綜合考核評(píng)價(jià)的需要。

另一方面，“適度”引入公眾滿意度評(píng)價(jià)，讓老百姓參與綜合考核評(píng)價(jià)。老百姓滿不滿意是最終檢驗(yàn)工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，可將公眾對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的滿意程度納入綜合考核評(píng)價(jià)中。但公眾滿意度有其適用性，公眾對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的滿意程度是其期望水平與現(xiàn)實(shí)狀況結(jié)合的綜合反映，滿意度高低與實(shí)際指標(biāo)改善程度并非完全成正比，且公眾只對(duì)自身熟悉的評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)才具備更高的可信度。因而，政府綜合考核評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)中公眾滿意度評(píng)價(jià)的應(yīng)用要適度，且開展?jié)M意度調(diào)查時(shí)應(yīng)科學(xué)選擇相應(yīng)的“公眾”調(diào)查群體。

（三）轉(zhuǎn)變態(tài)度，科學(xué)解讀應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果

既重視考核評(píng)價(jià)結(jié)果，又不能過于看重考核評(píng)價(jià)結(jié)果。只有對(duì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分解剖析，真正深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)問題解決問題促進(jìn)工作，才能使評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)揮最高的有效性。若僅糾結(jié)于評(píng)價(jià)體系中每個(gè)指標(biāo)的數(shù)據(jù)高低，糾結(jié)于橫向比較時(shí)的前后位次變化，不能通過單個(gè)指標(biāo)分析“以點(diǎn)帶面”研究相關(guān)問題，不能放開手去抓工作，綜合考核評(píng)價(jià)反而會(huì)使人誤入評(píng)價(jià)陷阱不能自拔，就指標(biāo)數(shù)據(jù)抓指標(biāo)工作，評(píng)價(jià)效果也會(huì)大大折扣。

（作者單位：浙江省統(tǒng)計(jì)局）