BEPS行動(dòng)計(jì)劃4、第二階段成果2：利息扣除和其他金融支付

李韓立（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司反避稅二處　北京 100038）

BEPS行動(dòng)計(jì)劃4、第二階段成果2：利息扣除和其他金融支付

李韓立（國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司反避稅二處北京 100038）

一、背景

在國際稅收籌劃中，第三方及關(guān)聯(lián)方利息支付是最簡易的利潤轉(zhuǎn)移手段之一。貨幣的流動(dòng)性和可替代性使得調(diào)整受控企業(yè)的債資比例變得相對容易。各國國內(nèi)法通常對債務(wù)支出和權(quán)益支出采取不同的征稅方式。利息支出通常作為費(fèi)用可在計(jì)算支付方應(yīng)納稅所得額時(shí)進(jìn)行稅前扣除，反之，股息（或其他權(quán)益性回報(bào)）支出則一般不允許在稅前被扣除。同時(shí)，跨國集團(tuán)還能通過各種稅收籌劃手段降低或消除利息收取方在其稅收管轄區(qū)的相應(yīng)稅負(fù)。由于跨國集團(tuán)更傾向于進(jìn)行債權(quán)性融資，因此相較于國內(nèi)集團(tuán)，其在人為操縱利息支出以轉(zhuǎn)移利潤方面具有天然的優(yōu)勢，資本所有權(quán)的中性可能被扭曲。因此，稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）第4項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的成果——《利息扣除和其他金融支付的產(chǎn)出報(bào)告》（以下簡稱“報(bào)告”），旨在為各國制定利息（及其他金融支付）扣除限額政策提供最佳實(shí)踐方法建議，以應(yīng)對跨國集團(tuán)通過利息（及其他金融支付）轉(zhuǎn)移利潤的問題。

第4項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃旨在引導(dǎo)各國建立一個(gè)較為廣泛的限制利息扣除的網(wǎng)絡(luò)，以應(yīng)對跨國集團(tuán)通過利息（及其他金融支付）轉(zhuǎn)移利潤的問題。

二、報(bào)告的主要內(nèi)容

為了實(shí)現(xiàn)BEPS行動(dòng)計(jì)劃“稅收與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地相一致”的目標(biāo)，本項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注通過第三方、關(guān)聯(lián)方及集團(tuán)內(nèi)債務(wù)產(chǎn)生的過度的利息扣除或?yàn)橄硎苊舛惢蜻f延納稅待遇的所得提供資金的問題。報(bào)告建議應(yīng)對以上問題的最佳實(shí)踐方法應(yīng)適用于所有形式的利息以及所有在經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上等同于利息的費(fèi)用支出，以確保不同類型的集團(tuán)的稅收待遇一致。同時(shí)，報(bào)告中的最佳實(shí)踐方法建議利息扣除限額規(guī)則不僅適用于關(guān)聯(lián)方及集團(tuán)內(nèi)債務(wù)支出，同時(shí)也適用于第三方債務(wù)利息支出。

（一）最佳實(shí)踐方法推薦

報(bào)告推薦的最佳實(shí)踐方法以固定扣除率規(guī)則為基礎(chǔ)，即各國應(yīng)限制企業(yè)對凈利息以及其他利息性質(zhì)的費(fèi)用的稅前扣除，使其不超過某個(gè)固定扣除率。各國可在10%至30%的區(qū)間內(nèi)選擇設(shè)置本國的固定扣除率。同時(shí)，各國可選擇是否在固定扣除率規(guī)則之外設(shè)置集團(tuán)扣除率規(guī)則。根據(jù)集團(tuán)扣除率規(guī)則，如果企業(yè)的凈利息費(fèi)用超過按照其居民國固定扣除率計(jì)算得出的扣除限額，就可以繼續(xù)扣除利息，但扣除額不能超過按照其所在集團(tuán)的集團(tuán)扣除率計(jì)算得出的扣除限額。各國如果決定不引入集團(tuán)扣除率規(guī)則，則必須保證其在對跨國集團(tuán)和本地集團(tuán)適用固定扣除率規(guī)則時(shí)不存在歧視。

在固定扣除率規(guī)則及集團(tuán)扣除率規(guī)則之外，各國可設(shè)置補(bǔ)充條款以降低利息扣除限額一般規(guī)則對BEPS風(fēng)險(xiǎn)較小的企業(yè)的影響。例如，各國可設(shè)置最低限度門檻值以排除低BEPS風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)；各國也可以允許在某些條件下，豁免為公共事業(yè)項(xiàng)目提供資金的第三方債務(wù)利息；或者各國可允許當(dāng)期不允許扣除的利息或當(dāng)期未使用的利息扣除限額向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。報(bào)告同時(shí)推薦各國可以在利息限額扣除一般規(guī)則之外，設(shè)置專門規(guī)則。由于銀行和保險(xiǎn)業(yè)的特殊性，報(bào)告建議各國為其設(shè)計(jì)專門的規(guī)則以應(yīng)對該行業(yè)特有的BEPS風(fēng)險(xiǎn)。

1. 最低限度門檻值以排除低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)。各國可以自主選擇是否設(shè)置最低限度門檻值排除低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，即凈利息費(fèi)用低于該門檻值的企業(yè)在稅前扣除利息費(fèi)用時(shí)不受限制。各國在設(shè)置門檻值時(shí)，應(yīng)該考慮本地的經(jīng)濟(jì)狀況、利率環(huán)境、稅收及法制等方面的因素，并且定期根據(jù)這些因素的變化對門檻值進(jìn)行評估及更新。同時(shí)，最佳實(shí)踐方法推薦，如果一個(gè)集團(tuán)在一國擁有多家企業(yè)，則各國在設(shè)置門檻值時(shí)應(yīng)該考慮多家企業(yè)總的凈利息費(fèi)用。為防止跨國集團(tuán)通過拆分企業(yè)對該規(guī)則進(jìn)行規(guī)避，各國在設(shè)置門檻值時(shí)可結(jié)合反碎片化規(guī)則。

2. 固定扣除率規(guī)則。該規(guī)則為本項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的核心。各國可根據(jù)自身情況設(shè)置凈利息費(fèi)用的固定扣除率（企業(yè)的凈第三方利息費(fèi)用/企業(yè)的息稅折舊及攤銷前利潤）。企業(yè)發(fā)生的低于根據(jù)該固定扣除率計(jì)算得出的凈第三方利息費(fèi)用，都允許在稅前扣除。

由OECD/PwC提供的2009—2013年的公開財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析顯示，如果將固定扣除率設(shè)置為10%，約60%的跨國集團(tuán)可以扣除其全部的凈第三方利息費(fèi)用，如果將固定扣除率設(shè)置為30%，約85%的跨國集團(tuán)可以扣除其全部凈第三方利息費(fèi)用。本項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃基于此分析，為各國設(shè)置固定扣除率提供了一個(gè)10%至30%的選擇區(qū)間。各國可根據(jù)國內(nèi)法要求、自身政策需要及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況選擇該區(qū)間內(nèi)的值設(shè)置固定扣除率。

各國在設(shè)置固定扣除率時(shí)應(yīng)注意考慮六個(gè)因素，分別是：某國如果僅引入固定扣除率規(guī)則（即無集團(tuán)扣除率規(guī)則），則可設(shè)置較高的固定扣除率；某國如果不允許當(dāng)期未使用的利息扣除限額向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)或者當(dāng)期不能扣除的利息向以前年度結(jié)轉(zhuǎn)，則可設(shè)置較高的固定扣除率；某國如果有其他應(yīng)對BEPS風(fēng)險(xiǎn)的利息扣除限額的專門規(guī)則，則可設(shè)置較高的固定扣除率；某國如果利率水平較其他國家要高，則可設(shè)置較高的固定扣除率；某國如果受限于憲法或其他法定原因（例如歐盟法律要求），必須給予BEPS風(fēng)險(xiǎn)程度不同的企業(yè)同等的稅收待遇，則可設(shè)置較高的固定扣除率；某國可以根據(jù)企業(yè)的規(guī)模設(shè)置不同的固定扣除率。

3. 集團(tuán)扣除率規(guī)則。考慮到使用統(tǒng)一的固定扣除率可能造成某些處于高杠桿行業(yè)或?qū)儆诟吒軛U集團(tuán)的企業(yè)無法完全扣除其所有的凈第三方利息費(fèi)用，報(bào)告在固定扣除率規(guī)則之外增加了集團(tuán)扣除率規(guī)則。

如果企業(yè)的凈第三方利息費(fèi)用/息稅折舊及攤銷前利潤比率高于其所在居民國的固定扣除率，則企業(yè)可以適用集團(tuán)扣除率規(guī)則。即企業(yè)凈第三方利息費(fèi)用只要不超過根據(jù)其所在集團(tuán)的凈第三方利息費(fèi)用/息稅折舊及攤銷前利潤比率計(jì)算計(jì)算得出的結(jié)果，都可以在稅前扣除。為了降低管理成本，報(bào)告建議各國可自主選擇是否將集團(tuán)凈利息費(fèi)用整體向上提升10%以計(jì)算集團(tuán)扣除率。集團(tuán)扣除率規(guī)則實(shí)施細(xì)節(jié)的有關(guān)工作將在2016年繼續(xù)進(jìn)行。

4.當(dāng)期不允許扣除的利息/當(dāng)期未使用的利息扣除限額向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，當(dāng)期不允許扣除的利息向以前年度結(jié)轉(zhuǎn)。最佳實(shí)踐方法采用利息費(fèi)用/息稅折舊及攤銷前利潤比率作為衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指標(biāo)，由此引發(fā)的利息費(fèi)用扣除限額波動(dòng)性較大或者利息費(fèi)用和利潤時(shí)間上的不匹配問題，可以通過本條款予以緩解。但是各國應(yīng)該考慮對這些規(guī)則設(shè)置附加限制條件。例如各國可以限制條款中允許結(jié)轉(zhuǎn)的年限，或規(guī)定允許結(jié)轉(zhuǎn)的金額必須逐年遞減，或設(shè)置允許結(jié)轉(zhuǎn)的最高限額，或限制每年結(jié)轉(zhuǎn)的金額，或在一定條件下將結(jié)轉(zhuǎn)金額清零等。

5.專門規(guī)則。報(bào)告建議各國可以設(shè)置專門規(guī)則，以解決利息扣除限額一般規(guī)則無法解決的BEPS問題。報(bào)告舉例說明了一般規(guī)則可能無法解決的問題。例如：企業(yè)通過向其居民國之外的集團(tuán)內(nèi)企業(yè)或關(guān)聯(lián)方支付利息費(fèi)用以避免本應(yīng)產(chǎn)生的應(yīng)納稅的凈利息所得；集團(tuán)實(shí)際并未進(jìn)行新的融資，集團(tuán)內(nèi)企業(yè)卻需要為“人為籌劃的貸款”支付利息費(fèi)用；在某些結(jié)構(gòu)性安排（背靠背融資安排等）下，企業(yè)需向第三方支付利息費(fèi)用；企業(yè)向關(guān)聯(lián)方支付的利息費(fèi)用過高或該利息是用于為免稅所得提供資金支持；企業(yè)向關(guān)聯(lián)方支付利息費(fèi)用，而該關(guān)聯(lián)方在其居民國稅負(fù)偏低或零稅負(fù)等。

6.針對銀行和保險(xiǎn)業(yè)的專門規(guī)則。銀行和保險(xiǎn)業(yè)在利息中扮演的角色和其他行業(yè)有顯著區(qū)別，大多數(shù)國家對金融行業(yè)的資本結(jié)構(gòu)也都有嚴(yán)格的行業(yè)限制。銀行和保險(xiǎn)業(yè)作為為其他行業(yè)提供資金借貸的債權(quán)人，大多存在凈利息所得，而不是凈利息費(fèi)用。因此，利息扣除限額的一般規(guī)則通常不適用銀行和保險(xiǎn)業(yè)。同時(shí)，由于利息所得為銀行和保險(xiǎn)業(yè)的主要所得來源，使用息稅折舊及攤銷前利潤作為衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)也并不適宜。銀行和保險(xiǎn)業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表與其他行業(yè)也有顯著區(qū)別，在采集集團(tuán)扣除率所需數(shù)據(jù)時(shí)也相對困難。因此，報(bào)告建議各國設(shè)置特殊規(guī)則以應(yīng)對銀行和保險(xiǎn)業(yè)的BEPS風(fēng)險(xiǎn)。該工作將在2016年繼續(xù)進(jìn)行。

（二）幾個(gè)重要問題的討論

1.利息的定義。簡單而言，利息是借款的成本。為了有效應(yīng)對BEPS問題，利息扣除限額一般規(guī)則應(yīng)該對利息，其它經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)等同于利息的金融支付，以及發(fā)生的與舉債相關(guān)的費(fèi)用都予以適用。

2.第三方債務(wù)與關(guān)聯(lián)方債務(wù)或集團(tuán)內(nèi)債務(wù)。利息扣除限額的一般規(guī)則不僅適用于關(guān)聯(lián)方或集團(tuán)內(nèi)債務(wù)，也適用于第三方債務(wù)。各國現(xiàn)存的資本弱化規(guī)則大多僅適用于關(guān)聯(lián)方債務(wù)，但有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅對關(guān)聯(lián)方債務(wù)適用利息扣除限額規(guī)則可能會(huì)導(dǎo)致第三方債務(wù)的增長。同時(shí)，如果利息扣除限額規(guī)則未對第三方債務(wù)進(jìn)行限制，可能導(dǎo)致企業(yè)對該規(guī)則的濫用（例如背靠背融資安排等），也不能遏制跨國集團(tuán)人為地將可稅前扣除的利息費(fèi)用積累在低稅率國家的動(dòng)機(jī)。

3.限制利息費(fèi)用與限制債務(wù)水平。最佳實(shí)踐方法應(yīng)該限制利息費(fèi)用還是限制債務(wù)水平，報(bào)告推薦了前者。理由如下：一是限制企業(yè)債務(wù)水平的規(guī)則本身并不能解決由過高利率所引發(fā)的BEPS問題；二是限制企業(yè)債務(wù)水平的規(guī)則并不能將利息性質(zhì)的費(fèi)用與企業(yè)的債務(wù)直接聯(lián)系起來；三是企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)債務(wù)水平可能發(fā)生變化，但利息費(fèi)用卻能準(zhǔn)確地反應(yīng)企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)舉債的情況；四是限制企業(yè)債務(wù)水平的規(guī)則并沒有考慮到由于商業(yè)原因，兩家債務(wù)水平相同的企業(yè)所承擔(dān)的利率可能會(huì)存在差異。

但報(bào)告也提到了各國也應(yīng)考慮到企業(yè)的債務(wù)水平通常在企業(yè)管理層的控制之下，具有較強(qiáng)的可預(yù)見性。但利息費(fèi)用卻可能由于利率的變化而浮動(dòng)較大。由于利率的增長導(dǎo)致的未來利息費(fèi)用不允許扣除的可能性也許會(huì)降低企業(yè)借入長期債務(wù)的意愿。

4. 衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指標(biāo)。最佳實(shí)踐方法中衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指標(biāo)選取了利潤表指標(biāo)（息稅折舊及攤銷前利潤）而非資產(chǎn)負(fù)債表指標(biāo)（資產(chǎn)價(jià)值），相應(yīng)的固定扣除率及集團(tuán)扣除率則是通過計(jì)算凈第三方利息費(fèi)用/息稅折舊及攤銷前利潤比率，而不是債權(quán)性投資/權(quán)益性投資比率得到。使用利潤作為衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指標(biāo)能更有效地將企業(yè)稅前扣除利息費(fèi)用的能力與其從事的價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)并產(chǎn)生應(yīng)稅所得的結(jié)果進(jìn)行匹配，也可以更有效地防止企業(yè)的籌劃。同時(shí)，利潤也是判斷企業(yè)舉債及償債能力的重要指標(biāo)。雖然利潤指標(biāo)具有較大的波動(dòng)性及不可控性，但報(bào)告建議可以通過取多年平均值的方法予以緩解。

相比之下，雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)能較為簡便地獲取測算資產(chǎn)負(fù)債表該指標(biāo)的相關(guān)信息，但該指標(biāo)僅僅是對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間接的衡量指標(biāo)，對企業(yè)債務(wù)利率也不做限制。集團(tuán)也能通過人為地增加某家企業(yè)的權(quán)益性投資來操縱這項(xiàng)指標(biāo)。而如何準(zhǔn)確識(shí)別資產(chǎn)價(jià)值，建立一個(gè)統(tǒng)一的且被大眾認(rèn)可的資產(chǎn)估值模型，也是使用該指標(biāo)衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心問題。

5. 利息扣除限額規(guī)則適用的企業(yè)。本報(bào)告將企業(yè)分成三類，跨國集團(tuán)成員企業(yè)、國內(nèi)集團(tuán)成員企業(yè)以及非集團(tuán)成員的單獨(dú)企業(yè)。報(bào)告建議固定扣除率規(guī)則至少應(yīng)對跨國集團(tuán)成員企業(yè)適用。但各國可以選擇將固定扣除率規(guī)則也適用于國內(nèi)集團(tuán)成員企業(yè)，以滿足憲法中平等對待所有納稅人的要求。而對于非集團(tuán)成員的單獨(dú)企業(yè)（可能是個(gè)人直接或間接所有的小型企業(yè)，或在相同投資者控制下的信托、合伙人企業(yè)等控股結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大型企業(yè)），各國可選擇對其適用固定扣除率規(guī)則，或設(shè)計(jì)專門規(guī)則以應(yīng)對與其相關(guān)的BEPS問題。

6. 為公共事業(yè)項(xiàng)目提供資金的第三方債務(wù)利息的豁免條款。各國如要設(shè)置本豁免條款，則向公共事業(yè)項(xiàng)目提供資金的第三方債務(wù)利息應(yīng)滿足以下條件：第一，公共事業(yè)部門通過合約或其他方式要求運(yùn)營方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。對公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供除了滿足對一般商業(yè)企業(yè)規(guī)則的要求，還應(yīng)滿足專門的控制或監(jiān)管要求。第二，由運(yùn)營方承擔(dān)的應(yīng)付利息是來自第三方無追索權(quán)的債務(wù)，即債權(quán)方僅對該專門項(xiàng)目的資產(chǎn)及產(chǎn)生的所得有追索權(quán)。第三，運(yùn)營方承擔(dān)的債務(wù)不超過資產(chǎn)在收購或構(gòu)建成功時(shí)的價(jià)值或預(yù)估價(jià)值，除非有新增投資額以維護(hù)或增加資產(chǎn)價(jià)值。第四，運(yùn)營方、利息費(fèi)用、項(xiàng)目資產(chǎn)和項(xiàng)目產(chǎn)生的所得都在同一個(gè)國家，且所得應(yīng)適用普通稅率。第五，考慮到項(xiàng)目的周期長短，同一個(gè)運(yùn)營方的相似項(xiàng)目或同一個(gè)運(yùn)營方所在集團(tuán)其他企業(yè)的其他項(xiàng)目杠桿率實(shí)質(zhì)上不能低于第三方債務(wù)。

三、影響

從目前我國的法律規(guī)定和反避稅目標(biāo)來看，由于存在上位法不支持的問題，本項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的部分內(nèi)容不適用我國現(xiàn)實(shí)情況。首先，同大多數(shù)OECD成員國對企業(yè)發(fā)生的所有借款利息費(fèi)用進(jìn)行限制不同，我國的企業(yè)所得稅法里規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)只能對關(guān)聯(lián)借款的利息扣除進(jìn)行限制，不能對非關(guān)聯(lián)借款進(jìn)行限制。其次，我國現(xiàn)行的利息扣除限額規(guī)則實(shí)質(zhì)上是對關(guān)聯(lián)借款進(jìn)行限制的資本弱化規(guī)則，是轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則體系的一部分，而非報(bào)告所推薦的利息扣除限額的一般規(guī)則。第三，在衡量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力指標(biāo)的選擇上，我國采用的是基于資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)聯(lián)債資比指標(biāo)，而不是基于利潤表的指標(biāo)，衡量的是企業(yè)整體借貸容量而不是其利息償付的能力。

但我國仍然可以積極研究借鑒該項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的成果。第一，在將來修改稅法建立我國自身的利息扣除規(guī)則時(shí)，可以考慮將限制利息扣除的范圍從關(guān)聯(lián)借貸擴(kuò)展到所有借貸，同時(shí)也可考慮選取與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)的利息償付指標(biāo)作為衡量企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指標(biāo)，以更好地發(fā)揮政策的效果。第二，本次報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了一般利息扣除規(guī)則之外專門規(guī)則補(bǔ)充作用的重要性。我國也可以考慮設(shè)置一些專門規(guī)則來補(bǔ)充現(xiàn)行的資本弱化規(guī)則。第三，我國應(yīng)積極關(guān)注各國利息扣除限額規(guī)則的新規(guī)定，尤其是各國在最終實(shí)施階段對集團(tuán)扣除率規(guī)則的設(shè)置。雖然目前沒有現(xiàn)存的使用利息償付能力指標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的集團(tuán)扣除率規(guī)則，但企業(yè)將來仍可能在該規(guī)則要求下對全球融資布局做出平衡。我們需對“走出去”企業(yè)在其他國家可能面臨的利息扣除限額問題進(jìn)行提醒，幫助其防范風(fēng)險(xiǎn)。

責(zé)任編輯：惠知