社會(huì)治理體制創(chuàng)新：主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制

曾維和 賀連輝

〔摘要〕 黨的十八大以來，我國的社會(huì)治理體制取得了創(chuàng)新性成果，主要表現(xiàn)為主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。其主體由黨委、政府、社會(huì)組織和居民四大治理主體構(gòu)成一種線性關(guān)系和制度安排，包括內(nèi)核層運(yùn)行機(jī)制、保障層運(yùn)行機(jī)制和任務(wù)層運(yùn)行機(jī)制三大機(jī)制。這種主體結(jié)構(gòu)具有較大的比較優(yōu)勢，是當(dāng)代中國社會(huì)治理體制創(chuàng)新的最優(yōu)選擇；這種主體結(jié)構(gòu)下的運(yùn)行機(jī)制在治理功能方面具有極強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)，具體包括“掌舵”效應(yīng)、“增幅”效應(yīng)、“協(xié)同”效應(yīng)。在此背景下進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治理，一要拓展社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)外延，提升社區(qū)協(xié)商能力；二要深化社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制內(nèi)涵，加大聯(lián)動(dòng)治理力度；三要推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，有效發(fā)揮治理功能擴(kuò)散效應(yīng)。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)治理體制，主體結(jié)構(gòu)，運(yùn)行機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）05-0082-06

治理在本質(zhì)上是治理主體協(xié)同解決公共事務(wù)與公共服務(wù)問題，實(shí)現(xiàn)跨部門共治的一種制度安排與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和……它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！?〔1 〕6 這表明主體間關(guān)系是治理體制創(chuàng)新的一個(gè)基本分析視角。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”以來，學(xué)界對社會(huì)治理體制創(chuàng)新的科學(xué)內(nèi)涵、主要內(nèi)容、實(shí)踐模式等進(jìn)行了高度的關(guān)注，出現(xiàn)了不少優(yōu)秀的研究成果，但這些研究的一個(gè)重要不足就是既缺乏對社會(huì)治理體制創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)間關(guān)系的深度挖掘，也缺乏對社會(huì)治理體制創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制的深入分析。由此，本文運(yùn)用文本分析法對黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面深化改革的決定》）、十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》這兩個(gè)政策文本進(jìn)行深度挖掘及理論概化，探索性分析這些政策文本意涵的中國社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的操作性內(nèi)容，并以此為理論指導(dǎo)，提出下一步加強(qiáng)我國社會(huì)治理的對策建議。

一、社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)：主體間的關(guān)系與比較優(yōu)勢

對于社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體間制度安排與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，《全面深化改革的決定》在“改進(jìn)社會(huì)治理方式”中進(jìn)行了明確的闡述：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。” 〔2 〕這段文字表明社會(huì)治理體制創(chuàng)新包括黨委、政府、社會(huì)組織和居民四大治理主體，這四大主體在社會(huì)治理中相互作用，形成了一種線性關(guān)系與制度安排的社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)（見圖1），具有較大的理論比較優(yōu)勢。

1.主體間關(guān)系。主體間關(guān)系主要體現(xiàn)在黨委、政府、社會(huì)、居民這四大社會(huì)治理主體的治理功能上。這四大主體之間是一種雙向互動(dòng)的線性功能關(guān)系。

“黨委”在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，這在《全面深化改革的決定》中的各個(gè)領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，整個(gè)政策文本中“黨委”出現(xiàn)9次，除“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”章節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)論述外，在“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”、“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”、“完善文化管理體制”、“加強(qiáng)和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”等方面都強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和主體責(zé)任，尤其是在“加強(qiáng)和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)”中進(jìn)行了充分的表述，提出“全面深化改革必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”、“各級(jí)黨委要切實(shí)履行對改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”、“發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，強(qiáng)化黨委（黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識(shí)別的責(zé)任”等。這表明，黨委在全面深化改革中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，也就決定了黨委在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體作用中要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。這是由我國當(dāng)前的政治體制決定的，是歷史與國情的選擇。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)中，黨委“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”至關(guān)重要。各級(jí)黨委要集中精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，推動(dòng)黨的路線、方針、政策貫徹落實(shí)，同時(shí)協(xié)調(diào)好人大、政府、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)班子的關(guān)系，解決多頭管理、缺乏合力等問題。

“政府”在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位，這是由政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位決定的，“政府”在《全面深化改革的決定》中高頻呈現(xiàn)，共提出了51次。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改變過去政府在社會(huì)管理中的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的狀況，“強(qiáng)化政府研判社會(huì)發(fā)展趨勢、編制社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、制定社會(huì)政策法規(guī)和統(tǒng)籌社會(huì)治理方面的制度性設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)管理等職能” 〔3 〕， 使政府切實(shí)堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，在政策法規(guī)制定、公平正義維護(hù)、公共安全保障、科學(xué)民主決策、權(quán)力監(jiān)督等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

“社會(huì)組織”在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)中處于參與地位，《全面深化改革的決定》共提出“社會(huì)組織”13次，在“激發(fā)社會(huì)組織活力”中提出了具體措施：“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請登記。加強(qiáng)對社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)?！?〔2 〕

“居民”在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)中處于自治地位，《全面深化改革的決定》共提出了7次，主要體現(xiàn)在居民自治、居民收入、人口市民化、居民監(jiān)督、居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)醫(yī)生與居民契約服務(wù)關(guān)系構(gòu)建等多個(gè)方面。這在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)治理體制創(chuàng)新中的公民權(quán)利本位，正如美國公共治理專家理德·C.博克斯所言：“如果說19世紀(jì)至20世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織結(jié)構(gòu)的話，那么21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個(gè)創(chuàng)建以公民為中心的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過程?！?〔4 〕136 居民自治既是我國社會(huì)治理體制創(chuàng)新與國際社會(huì)治理前沿理論與實(shí)踐接軌的集中表現(xiàn)，也是發(fā)揮居民在社會(huì)治理中主體地位的最佳方式。

2.比較優(yōu)勢。上述主體結(jié)構(gòu)不僅與過去社會(huì)管理的主體結(jié)構(gòu)相比具有顯著的優(yōu)勢，而且與西方的多中心治理主體結(jié)構(gòu)相比也具有明顯的優(yōu)勢。

首先，這種主體結(jié)構(gòu)的主體呈現(xiàn)多元化。社會(huì)管理的主體主要是國家與政府，進(jìn)行的是行政性和強(qiáng)制性管理，而社會(huì)治理的主體則趨向多元化，強(qiáng)調(diào)國家與政府之外的社會(huì)力量、居民的參與，依靠法治、道德、制度等多種方式進(jìn)行治理。這樣，社會(huì)治理創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)更適合中國社會(huì)的發(fā)展需要，更能夠發(fā)揮黨委、政府、社會(huì)組織和居民的各自優(yōu)勢，并促使政府與社會(huì)組織、居民形成良性互動(dòng)關(guān)系。

其次，社會(huì)治理創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)并非是西方盛行的多中心治理結(jié)構(gòu)的簡單移植，而是一種本土化的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。多中心治理理論起源于邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中提出的“多中心秩序” 〔5 〕95，文森特·奧斯特羅姆在此基礎(chǔ)上結(jié)合大城市地方管轄單位的多樣化問題提出“多中心政治體制” 〔6 〕11-12。 多中心治理的主體間關(guān)系是一種地位平行的關(guān)系，各主體簽訂合約，依賴核心機(jī)制，在競爭性關(guān)系中相互合作，相互重視對方的存在，共同致力于治理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。我國社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是“單中心”的，即“黨委”處于治理體制主體結(jié)構(gòu)中的“領(lǐng)導(dǎo)”地位。這在形式上具有較大的區(qū)別，從實(shí)質(zhì)上看，西方社會(huì)治理模式是建立在社會(huì)和國家對抗的基礎(chǔ)上的，其主體間的合作以斗爭、競爭為基礎(chǔ)，而我國社會(huì)治理體制創(chuàng)新是建立在國家利益與人民利益一致、國家與社會(huì)合作共贏的基礎(chǔ)之上的 〔7 〕。 中西方社會(huì)治理主體之間具有不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)，因此也需要不同的主體結(jié)構(gòu)模式。

因此，社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢極為明顯，它是當(dāng)代中國社會(huì)治理體制創(chuàng)新的最優(yōu)選擇。首先，主體結(jié)構(gòu)提出是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。新中國成立以后，我國城市實(shí)行的是以“單位制”為基礎(chǔ)，以街道、居委會(huì)為輔的社會(huì)管理體制。隨著單位制的化解與破潰，迫切需要建立新的社會(huì)管理格局，黨的十六屆三中全會(huì)提出社會(huì)管理的命題之后，雖進(jìn)行了不少實(shí)踐創(chuàng)新，較大程度地提高了社會(huì)管理水平，但一直沒有跳出過去“一管就死，一放就亂”的歷史怪圈，因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了創(chuàng)新社會(huì)治理體制改革的新戰(zhàn)略，這是對我國社會(huì)建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)逐步深化的結(jié)果。其次，主體結(jié)構(gòu)的提出是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。這是現(xiàn)實(shí)的維度，隨著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化，不穩(wěn)定因素不斷增加，社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜，民生問題越來越突出，公共安全問題也時(shí)有發(fā)生，解決這些問題，需要一種新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，主體結(jié)構(gòu)正是這些經(jīng)驗(yàn)的理論提升。最后，主體結(jié)構(gòu)的提出是國情的選擇。有學(xué)者指出：“當(dāng)今中國正在經(jīng)歷一系列結(jié)構(gòu)性巨變，這是現(xiàn)代性全球之旅的長波進(jìn)程和本土社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊脈動(dòng)兩股力量交織扭結(jié)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)結(jié)果” 〔8 〕。主體結(jié)構(gòu)的提出契合了當(dāng)前中國政府治理能力較高而社會(huì)組織體系發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)國情，它既關(guān)照了本土特質(zhì)中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府主導(dǎo)”，也關(guān)照了全球視野中的“社會(huì)參與”和“居民自治”。

二、主體結(jié)構(gòu)下的運(yùn)行機(jī)制：邏輯架構(gòu)與擴(kuò)散效應(yīng)

《全面深化改革的決定》在社會(huì)治理體制主體結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，對社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)造性的理論設(shè)計(jì)，擴(kuò)展了主體結(jié)構(gòu)的運(yùn)作幅度，增強(qiáng)了各治理主體間的雙向互動(dòng)、網(wǎng)格化協(xié)同功能，形成了一種新型運(yùn)行機(jī)制（見圖2）。

圖2的運(yùn)行機(jī)制包括內(nèi)核層、保障層和任務(wù)層。這三大機(jī)制綜合作用，良性共治，在運(yùn)行中發(fā)揮著治理主體的治理功能擴(kuò)散效應(yīng)。

1.內(nèi)核層運(yùn)行機(jī)制。《全面深化改革的決定》提出的“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”論斷，表明這三種治理機(jī)制不是三方協(xié)同運(yùn)行，而是主要表現(xiàn)為“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)良性互動(dòng)”與“政府治理和居民自治良性互動(dòng)”，在此基礎(chǔ)上，“社會(huì)自我調(diào)節(jié)”和“居民自治”之間，以及它們與“政府治理”之間也發(fā)生一些或強(qiáng)或弱的協(xié)同、互動(dòng)作用。這樣，“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治”構(gòu)成了一個(gè)雙向良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，成為社會(huì)治理體制創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)運(yùn)行的內(nèi)核層。內(nèi)核層是社會(huì)治理的執(zhí)行層次，包括“政府、社會(huì)、居民”三種社會(huì)治理力量形成的社會(huì)治理機(jī)制。

其一，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政府治理?！度嫔罨母锏臎Q定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！?〔2 〕這表明，政府治理是政府作為社會(huì)治理的行為主體，與社會(huì)組織、企事業(yè)單位、居民共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。推進(jìn)政府治理：首先，要推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，“切實(shí)提高政府科學(xué)行政、民主行政、依法行政水平，并實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政、民主行政、依法行政的制度化、規(guī)范化、程序化” 〔9 〕。 其次，政府制定社會(huì)治理政策與治理思路，加強(qiáng)對國內(nèi)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，規(guī)范其運(yùn)營情況，并加強(qiáng)對在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們在我國經(jīng)濟(jì)、科技、教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保等領(lǐng)域依法開展活動(dòng)。再次，要求改變政府治理方式，從過去公共服務(wù)直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)購買者，逐漸加大政府公共服務(wù)的購買力度。

其二，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的社會(huì)自我調(diào)節(jié)。社會(huì)自我調(diào)節(jié)就是要改變過去主要依賴政府干預(yù)的做法，增強(qiáng)社會(huì)的自愈能力，探索一種把社會(huì)問題、社會(huì)糾紛、社會(huì)沖突、社會(huì)矛盾解決在基層，消化在社會(huì)內(nèi)部的新機(jī)制。社會(huì)自我調(diào)節(jié)在實(shí)踐中具有多個(gè)成功案例，其中，基層司法行政工作創(chuàng)新的人民協(xié)調(diào)方式在化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中作出了巨大貢獻(xiàn)，近年來，全國80多萬個(gè)人民調(diào)解組織和400多萬名人民調(diào)解員充分發(fā)揮了職能作用，堅(jiān)持自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我約束，每年化解矛盾糾紛都在900多萬件 〔10 〕。發(fā)揮社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能具有多種途徑：一是發(fā)揮社會(huì)對利益沖突的調(diào)節(jié)作用。改革開放到了今天，社會(huì)上已經(jīng)形成了多元化和“不均等”的利益格局，出現(xiàn)不同的利益主體及復(fù)雜化的利益問題，需要依托工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、基層群眾自治組織和各類社會(huì)組織開展形式多樣、方法靈活的平等對話、相互協(xié)商、彼此談判、規(guī)勸疏導(dǎo)等方式，調(diào)節(jié)不同利益主體之間的沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元利益協(xié)調(diào)的“帕累托最優(yōu)”。二是發(fā)揮社會(huì)規(guī)范的調(diào)節(jié)作用，通過行業(yè)規(guī)范、社會(huì)組織章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約等社會(huì)規(guī)范來協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、保障群眾利益等。三是發(fā)揮社會(huì)道德的調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)全民思想道德教育，培育良好的社會(huì)心態(tài)，通過自律、他律、互律等方式，引導(dǎo)人們積極地履行社會(huì)責(zé)任、自覺地維護(hù)社會(huì)秩序，使公民、法人和其他組織的行為符合社會(huì)共同的行為準(zhǔn)則。

其三，發(fā)展基層民主的居民自治。居民自治就是要發(fā)揮居民在社會(huì)治理中的主體地位和主人翁精神，《全面深化改革的決定》提出了發(fā)展基層民主的思路：“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！?〔2 〕在操作層面上，居民自治可以通過城市的社區(qū)委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì)這些居民自治組織在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、為民眾排憂解難等方面起著不可或缺的作用。隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，社區(qū)治理已經(jīng)取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位管理，居民通過參與自治組織，依法治理與自己密切相關(guān)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，在一定程度上發(fā)揮了基層社會(huì)治理中的主體作用。居民自治的核心就是依靠居民進(jìn)行治理，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾探索的“黨政動(dòng)手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的楓橋經(jīng)驗(yàn)就是社會(huì)治理中居民自治的一個(gè)典范，江蘇的華西村、北京的蔡家洼、河南的劉莊等都探索出一種自下而上、各具特色的居民自治模式，也可供實(shí)踐借鑒與推廣。

2.保障層運(yùn)行機(jī)制。法治和道德兩種規(guī)范性力量構(gòu)成保障層運(yùn)行機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“國家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅(jiān)持一手抓法治、一手抓德治”，“推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)”，“提高社會(huì)治理法治化水平” 〔11 〕?！度嫔罨母锏臎Q定》提出：“堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題。” 〔2 〕這樣，就需要把法治和道德兩種規(guī)范力量有機(jī)地結(jié)合起來，形成合力，規(guī)范社會(huì)治理各主體，確保其在法治和道德的軌道上有序運(yùn)行。在兩種規(guī)范力量綜合作用下，構(gòu)成一個(gè)包括“黨委領(lǐng)導(dǎo)”下“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制，成為社會(huì)治理體制創(chuàng)新主體結(jié)構(gòu)運(yùn)行的保障層。

法治和道德這兩種規(guī)范力量共同保障著運(yùn)行機(jī)制功能的有效發(fā)揮。發(fā)揮法治的規(guī)范作用，就要求社會(huì)治理主體中的政府、社會(huì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部改變過去依靠行政手段、經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題的做法，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序，把社會(huì)問題和社會(huì)矛盾納入法治軌道，用法治的手段來解決；居民也要學(xué)法、懂法、遵法和善于用法進(jìn)行自治。發(fā)揮道德的約束作用，就要求在社會(huì)治理的各個(gè)主體中加強(qiáng)思想道德建設(shè)，增強(qiáng)誠信自律意識(shí)，在道德約束的軌道下進(jìn)行有效的社會(huì)治理。

3.任務(wù)層運(yùn)行機(jī)制。任務(wù)層運(yùn)行機(jī)制既是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的基本任務(wù)，也是治理主體結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的擴(kuò)展性機(jī)制。社會(huì)治理體制創(chuàng)新包括兩類任務(wù)：一是發(fā)展指向性任務(wù)，目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)治理主體的發(fā)展壯大；二是問題指向性任務(wù)，目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)治理問題的有效解決。《全面深化改革的決定》以社會(huì)治理任務(wù)為基礎(chǔ)，從“組織活力”、“體制改革”、“體系建設(shè)”等方面擴(kuò)展了社會(huì)體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的功能范圍。

激發(fā)社會(huì)組織活力是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的發(fā)展指向性任務(wù)，目標(biāo)是培育和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)治理能力?！度嫔罨母锏臎Q定》提出了多項(xiàng)措施：“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”；“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”；“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請登記”；“加強(qiáng)對社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)” 〔2 〕。這些措施最重要的一點(diǎn)就是要實(shí)行政社分開，處理好政府放權(quán)和社會(huì)組織接權(quán)的關(guān)系。

創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制是一種問題指向性任務(wù)，目標(biāo)是預(yù)防和化解社會(huì)矛盾?！度嫔罨母锏臎Q定》從“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”，“建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制”，“健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制”，“建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制”，“改革信訪工作制度”等多個(gè)方面提出了措施要求 〔2 〕。

健全公共安全體系也是一種問題指向性任務(wù)，目標(biāo)是保障公共安全。《全面深化改革的決定》提出了多種措施，如：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度”，“深化安全生產(chǎn)管理體制改革”，“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”，“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會(huì)治安防控體系”，“加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制”，“設(shè)立國家安全委員會(huì)”等 〔2 〕。

4.治理功能擴(kuò)散效應(yīng)。社會(huì)治理體制創(chuàng)新中主體結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的治理功能擴(kuò)散效應(yīng)主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

其一，“掌舵”效應(yīng)。黨委在社會(huì)治理中越是發(fā)揮“掌舵”性領(lǐng)導(dǎo)作用，社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制就越能發(fā)揮有效的社會(huì)治理作用；相反，如果黨政不分，黨委淡化了“掌舵作用”，以黨代政，干預(yù)政府事務(wù)，分散了領(lǐng)導(dǎo)精力，則社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制就難以有效地發(fā)揮社會(huì)治理作用。

其二，“增幅”效應(yīng)。政府和社會(huì)組織、居民三大社會(huì)治理主體越是能夠良性互動(dòng)，體現(xiàn)出強(qiáng)大的配合能力，共同致力于社會(huì)治理問題的解決，社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制就越是能夠發(fā)揮有效的社會(huì)治理作用。相反，如果政府和社會(huì)組織、居民三大社會(huì)治理主體各行其道，推諉扯皮，則難以發(fā)揮有效的社會(huì)治理作用。

其三，“協(xié)同”效應(yīng)。法治和道德兩種規(guī)范力量越是協(xié)同發(fā)力，形成合力，共同致力于規(guī)范社會(huì)主體的行為，社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制就越是能夠發(fā)揮有效的社會(huì)治理作用。相反，如果法治和道德“一手軟、一手硬”，則社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的社會(huì)治理作用就會(huì)大打折扣；如果法治和道德“兩手軟”，則容易出現(xiàn)“社會(huì)治理失靈”的困境。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治理需要解決的幾個(gè)突出問題

社會(huì)治理體制創(chuàng)新的主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)治理運(yùn)行系統(tǒng)。在新的主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制下加強(qiáng)社會(huì)治理，需要在以下幾方面進(jìn)行強(qiáng)化：

1.拓展社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)外延，提升社區(qū)協(xié)商能力。在治理主體結(jié)構(gòu)中，“居民”是一個(gè)外延較小的概念，它沒有把流動(dòng)人口、外來務(wù)工人員涵括在內(nèi)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，僅僅依靠居民自治，難以充分地發(fā)揮流動(dòng)人口在社會(huì)治理中的作用?，F(xiàn)實(shí)情況是，不少城市的流動(dòng)人口已經(jīng)超過1/3以上，流動(dòng)人口的增加，急性“城市病”開始凸顯，人口擁擠、治安較差、勞資沖突、資源緊張、生態(tài)惡化等不斷發(fā)生。以廣東為例，其社會(huì)治理要素（對象）很大，且復(fù)雜多變（難管），據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省流動(dòng)人口3239. 7萬，外來務(wù)工人員2306萬，出租屋1292萬間（套），臨住426萬人次，歌舞娛樂服務(wù)場所8435家，網(wǎng)站60多個(gè)，網(wǎng)民6900多萬人 〔12 〕。因此，城鎮(zhèn)化過程產(chǎn)生的這些與流動(dòng)人口相關(guān)的問題，在很大程度上還依賴于“流動(dòng)人口自治”或者參與治理才能有效解決。尤其是對“城鄉(xiāng)結(jié)合部”社會(huì)問題的治理，就更需要流動(dòng)人口參與，進(jìn)行城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，才能收到較好的治理效果。這就要求我們拓展社會(huì)治理主體的外延，把當(dāng)?shù)貞艏用瘛⒎菓艏用翊硪约捌渌嫦嚓P(guān)方都納入?yún)f(xié)商主體，把涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng)，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商，切實(shí)提升城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)商能力。

2.深化社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制內(nèi)涵，加大聯(lián)動(dòng)治理力度。社會(huì)治理創(chuàng)新的內(nèi)核層、保障層和任務(wù)層三大運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)多層遞進(jìn)的有機(jī)整體。深化社會(huì)治理體制創(chuàng)新，必須加強(qiáng)這三個(gè)層面運(yùn)行機(jī)制的聯(lián)動(dòng)治理力度。近年來，在我國基層治理的實(shí)踐中，不少地方探索推進(jìn)聯(lián)動(dòng)治理的有效措施，北京市朝陽區(qū)、包頭市等實(shí)行的“三社聯(lián)動(dòng)”就是一個(gè)可資借鑒的范例。朝陽區(qū)目前正在全面推進(jìn)三級(jí)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)社會(huì)組織綜合服務(wù)中心、多個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會(huì)組織服務(wù)基地、N個(gè)社區(qū)公益空間，匯聚基層社會(huì)治理力量，提升基層社會(huì)治理水平，滿足公眾多元化的需求。包頭市的“三社聯(lián)動(dòng)”則是將部分政府購買服務(wù)職能委托給了“匯美社工服務(wù)中心”之后，構(gòu)建的一種以專業(yè)社會(huì)組織為載體，以社工人才為支撐，實(shí)現(xiàn)專業(yè)社會(huì)組織、社會(huì)工作者與社區(qū)深度融合的社區(qū)治理模式。

基層治理的聯(lián)動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)到一點(diǎn)，就是要在復(fù)合治理中推進(jìn)政府、社會(huì)組織、公眾等多個(gè)主體參與，法治與道德兩種手段共同發(fā)力，實(shí)行多維聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)“點(diǎn)線成面”的社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體思路是：把維護(hù)群眾利益和需求的群眾工作作為社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，用社會(huì)治理系統(tǒng)內(nèi)部縱向、橫向各個(gè)主體縱橫互動(dòng)的“線”即群眾工作，通過“點(diǎn)”的外部動(dòng)力和“線”的內(nèi)部動(dòng)力，持續(xù)聯(lián)動(dòng)，形成社會(huì)治理“面”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制 〔13 〕，從而提高社會(huì)治理水平。

3.推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，有效發(fā)揮治理功能的擴(kuò)散效應(yīng)。發(fā)揮治理功能擴(kuò)散效應(yīng)的正功能，除需要切實(shí)發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化法治和道德的規(guī)范約束功能外，還要重點(diǎn)診斷當(dāng)前社會(huì)治理體制創(chuàng)新中的現(xiàn)實(shí)誤區(qū)，并提高社會(huì)組織和居民的社會(huì)治理能力。

推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，要重點(diǎn)厘清和避免以下四大誤區(qū)：“維穩(wěn)”訴求大于“維權(quán)”訴求，導(dǎo)致社會(huì)治理體制創(chuàng)新的價(jià)值理性迷失；黨政包攬?zhí)娲嘣獏⑴c，導(dǎo)致社會(huì)治理的協(xié)同格局難以形成；風(fēng)險(xiǎn)控制重于民生建設(shè)，導(dǎo)致社會(huì)治理體制創(chuàng)新的路徑依賴本末倒置；“即興式”舉措多于制度規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)治理體制的法治保障不足〔14 〕。 在避免這四大誤區(qū)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮治理功能的擴(kuò)散效應(yīng)：一方面，要在激發(fā)社會(huì)組織活力的同時(shí)，培育社會(huì)組織的治理能力，加大對社會(huì)組織的資金支持，優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境，建設(shè)社會(huì)組織的孵化平臺(tái)等。另一方面，在構(gòu)建居民權(quán)利保障體系的基礎(chǔ)上，不僅要發(fā)揮居委會(huì)等自治組織的作用，促進(jìn)居民依法維權(quán)、積極地參與社區(qū)治理，也要依托居委會(huì)組織法、村委會(huì)組織法等法規(guī)，依法開展居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽證等居民自治實(shí)踐活動(dòng)，讓居民依法辦理和決策自己的事情。這樣做有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的“掌舵”、“增幅”和“協(xié)同”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)治理實(shí)踐中的善治。

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責(zé)任編輯 周 榮