行政跨界水污染治理中的利益協(xié)調(diào)探討

李興平

〔摘要〕 跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益，如果處理不好就會(huì)引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突，甚至是群體性事件。因此，治理跨界水污染必須將協(xié)調(diào)流域地方政府間利益作為一個(gè)重要視角。具體來(lái)說(shuō)，一要構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)，完善流域管理法律制度建設(shè)，加強(qiáng)地方政府的環(huán)?？?jī)效考核，完善科層型的流域政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制；二要通過(guò)排污權(quán)交易來(lái)協(xié)調(diào)流域地方政府間的利益關(guān)系，促進(jìn)流域地方政府間對(duì)水污染的合作治理；三要利用流域政府間生態(tài)補(bǔ)償政策消除流域內(nèi)部環(huán)境占用的不平等性，從而調(diào)解流域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，利益協(xié)調(diào)，跨界水污染，治理

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）05-0094-06

跨界水污染主要是指處于同一流域而分屬不同行政管轄區(qū)之間因水體移動(dòng)所帶來(lái)的環(huán)境污染。上游污染，下游叫苦。在我國(guó)一些地區(qū)，處于同一流域但分屬不同行政區(qū)的上下游地區(qū)之間普遍存在著跨界水污染的矛盾。由于水環(huán)境污染具有負(fù)外部性，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，如果上游地區(qū)通過(guò)向下游地區(qū)轉(zhuǎn)移污染行為來(lái)追求自身利益最大化，勢(shì)必會(huì)引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突。由于缺少統(tǒng)一的聯(lián)合治污機(jī)制，上下游各自為政，治污脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件。顯然，跨界水污染糾紛關(guān)系到不同行政轄區(qū)的利益?！暗胤嚼媸且环N置于行政區(qū)域內(nèi)、帶有群體性質(zhì)的多方利益需求，要想把它充分地表現(xiàn)出來(lái)，并在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局中占據(jù)有利位置，就必須造就或具備一個(gè)能充分代表、維護(hù)其利益要求的代言人?！?〔1 〕14理論和現(xiàn)實(shí)表明，唯有地方政府能擔(dān)此重任。當(dāng)前影響流域水污染地方政府合作治理的主要癥結(jié)是有悖于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的地方保護(hù)主義，而利益協(xié)調(diào)機(jī)制策略的實(shí)施，將有助于地方政府減少其對(duì)轄區(qū)內(nèi)微觀主體污染行為實(shí)施地方保護(hù)的機(jī)會(huì)，從而使得流域地方政府間合作治理取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。多年來(lái)，我國(guó)許多跨界水污染治理都取得了很大的成效，如渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構(gòu)建了科層型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、跨界水污染治理交易機(jī)制和跨界水污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)了流域地方政府的利益，減緩了矛盾沖突，使得該流域水污染治理取得了明顯成效，該模式可為探索我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理和地方利益公平實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)提供有益借鑒。

一、在跨界水污染治理中完善科層型的流域政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制

流域水資源作為流域內(nèi)相關(guān)制度安排的利益載體，其治理結(jié)果是流域地方利益格局的集中反映，也體現(xiàn)著流域生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用狀態(tài)?！傲饔蛩廴局卫硎堑湫偷臏?zhǔn)公共物品，其治理成果具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，其治理成本巨大要求其本身具有受益的排他性?！?〔2 〕7地方保護(hù)主義在流域跨界水污染治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。當(dāng)發(fā)生流域跨界水污染矛盾時(shí)，地方政府均有為本地謀利的傾向。就跨界水污染治理來(lái)說(shuō)，追求的是流域整體利益的最大化，這就需要破解地方保護(hù)，構(gòu)建民主而權(quán)威的流域地方管理機(jī)構(gòu)，健全流域管理法制建設(shè)，加強(qiáng)地方政府環(huán)?？?jī)效考核等策略的創(chuàng)新與選擇。事實(shí)上，在流域政府間利益協(xié)調(diào)過(guò)程中，上級(jí)政府依靠自上而下的層級(jí)調(diào)控手段實(shí)施的科層型協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)流域地方政府間對(duì)水資源配置使用的負(fù)外部性治理發(fā)揮著重要作用。

（一）構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)。水資源的多功能性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了水資源管理是一個(gè)綜合性問(wèn)題，必須有各相關(guān)方的共同參與、合作和協(xié)商才能得以解決。而當(dāng)前我國(guó)流域水污染治理被人為地按照行政區(qū)域內(nèi)部不同部門和不同行政區(qū)域之間劃分為兩大部分，也就是通常所說(shuō)的“條塊分割”，這就造成與流域統(tǒng)一管理原則相悖的水功能和不同形態(tài)的水資源分割管理的局面。而作為水利部門派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)，因沒(méi)有明確的法律地位，在處理跨界水污染問(wèn)題上只能調(diào)查和協(xié)調(diào)而不能仲裁，致使流域跨界水污染矛盾和糾紛日益增多。地方保護(hù)主義是影響流域跨界水污染治理的主要障礙，解決該問(wèn)題的關(guān)鍵是要建立一種地方利益表達(dá)和平衡機(jī)制，即流域地方政府能平等地參與流域管理機(jī)構(gòu)的決策并表達(dá)自己的訴求。要落實(shí)這項(xiàng)工作任務(wù)，建立一個(gè)民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)就成為必要。

流域治理只有通過(guò)構(gòu)建民主而權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)才能使該流域水污染治理取得明顯成效。渭河是黃河的第一大支流，被譽(yù)為“陜西的母親河”。該流域是陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心區(qū)域，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的推動(dòng)起著重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，伴隨渭河流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，渭河成為黃河流域最大的污染源，水污染已對(duì)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。作為流域內(nèi)唯一的廢污水承納和排泄通道，渭河流域內(nèi)結(jié)構(gòu)性工業(yè)污染突出，城市污水處理水平較低，水污染事件頻發(fā)。全省80%以上的工業(yè)廢水和生活污水通過(guò)渭河排泄，導(dǎo)致渭河干流楊凌以下河段全部成為劣五類水，已喪失了使用功能。針對(duì)原來(lái)渭河流域管理機(jī)構(gòu)因權(quán)力過(guò)小、解決跨界外部糾紛時(shí)往往顯得效能嚴(yán)重不足及易與流域地方政府利益發(fā)生沖突的弊端，陜西省于2006年建立新的渭河流域管理局 〔3 〕83。渭河流域管理局是在摒除我國(guó)傳統(tǒng)流域管理機(jī)構(gòu)弊端和借鑒國(guó)外流域治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建立的新型流域管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面。首先，該機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力由流域管理協(xié)議作出明確規(guī)定，其決定對(duì)締約的各地方政府有同等的法律約束力；其次，該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使權(quán)力并負(fù)有全面責(zé)任，其決議具有權(quán)威性和強(qiáng)制性；第三，流域各地方政府間平等協(xié)商，共同決策。該機(jī)構(gòu)由于實(shí)施法定全權(quán)和命令統(tǒng)一的運(yùn)行特點(diǎn)而確保了效率，同時(shí)因吸收流域各地方政府的參與又體現(xiàn)了民主，所以能夠推行該流域一體化管理取得良好績(jī)效。

（二）完善流域管理法律制度建設(shè)。流域水污染治理必須要有良好的制度環(huán)境作為保障。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府合作機(jī)制的發(fā)展程度如何是與是否有完善的法制保障直接相關(guān)的。流域各地因資源、信息、技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面政策上的較大差異，如沒(méi)有規(guī)范統(tǒng)一的行動(dòng)法規(guī)，地方政府合作也就不可能取得實(shí)效。我國(guó)流域跨界水污染治理到目前為止，仍缺乏可操作性的流域管理法律、法規(guī)，尤其是流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)職責(zé)、管理權(quán)限、污染責(zé)任的追究等方面，基本處于“無(wú)法可依”的境地，因此需加強(qiáng)流域管理法治建設(shè)。流域法治建設(shè)的關(guān)鍵在于加強(qiáng)執(zhí)法工作。為有效抵制地方保護(hù)主義行為，需強(qiáng)化流域環(huán)保執(zhí)法方面的改革，譬如嘗試對(duì)環(huán)保部門實(shí)行垂直管理，完善流域水環(huán)境治理的問(wèn)責(zé)制等。流域管理立法只有與強(qiáng)有力的行政執(zhí)法機(jī)制協(xié)同良性運(yùn)行才能有效抵制流域地方政府轉(zhuǎn)移和縱容負(fù)外部性的保護(hù)主義動(dòng)機(jī)。

流域管理法律制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)流域管理體制實(shí)施的重要保障，堅(jiān)持依法治水，推進(jìn)水環(huán)境依法行政是流域管理的重要任務(wù)。近些年來(lái)，陜西省渭河流域管理把完善流域法律制度建設(shè)作為流域管理的重點(diǎn)來(lái)落實(shí)，經(jīng)過(guò)努力先后出臺(tái)了一系列與《水法》、《水污染防治法》等法律、法規(guī)相配套的多部地方性法規(guī)、規(guī)章，如陜西省頒布實(shí)施的《陜西省實(shí)施〈水法〉辦法》、《陜西省渭河生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》等，這些法規(guī)為渭河流域管理事業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。2012年陜西省又通過(guò)了《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》，該條例是我國(guó)第一部?jī)?nèi)容較全面系統(tǒng)的流域管理綜合性地方法規(guī)。該法規(guī)為渭河流域統(tǒng)一管理、合理利用渭河水資源、防治水污染和洪澇災(zāi)害、改善流域生態(tài)環(huán)境提供了重要的法治保障。

（三）加強(qiáng)地方政府的環(huán)?？?jī)效考核。改革開(kāi)放以來(lái)，在單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體系的指揮下，我國(guó)各地方政府創(chuàng)造了大量不符合人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的“政績(jī)”，這些政績(jī)使得我國(guó)的生態(tài)環(huán)境付出了沉重的代價(jià)。跨界水污染治理也深受這種錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響，因流域水環(huán)境治理的外部性，地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”特征決定了其“理性選擇”就是在區(qū)域生態(tài)治理中的“搭便車”、“不作為”的行為模式。如果要從根源上杜絕地方政府為一己私利所導(dǎo)致的跨界水污染現(xiàn)象，就必須把環(huán)保工作納入績(jī)效考核體系，加強(qiáng)對(duì)政府的環(huán)?？?jī)效考核。即應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的環(huán)?？己梭w系來(lái)激勵(lì)地方政府按照綠色GDP衡量指標(biāo)行事，充分考慮流域整體利益。從2005年開(kāi)始，陜西省就啟動(dòng)了以年度環(huán)境核算和污染經(jīng)濟(jì)損失調(diào)查為內(nèi)容的綠色GDP試點(diǎn)工作。由于綠色GDP的核算過(guò)程和結(jié)果與政府官員績(jī)效考核緊密聯(lián)系，能夠扭轉(zhuǎn)單一的GDP政府績(jī)效考核制度，從而有效解決地方政府因盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而加重流域水資源配置使用的負(fù)外部性問(wèn)題。

二、通過(guò)排污權(quán)交易來(lái)協(xié)調(diào)流域地方政府間的利益關(guān)系

排污權(quán)交易作為一種有效控制污染物排放的經(jīng)濟(jì)手段，“是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的控制策略，它的實(shí)質(zhì)是通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品交換那樣買入和賣出來(lái)進(jìn)行排放控制” 〔4 〕。具體來(lái)說(shuō)就是，排污單位在獲得一定排污許可的前提下，同其他排污單位進(jìn)行排污許可買賣，來(lái)獲取更高經(jīng)濟(jì)效益。排污權(quán)交易制度既可以直接減少流域水污染事件的發(fā)生，還可以使流域地方政府很難有機(jī)會(huì)對(duì)轄區(qū)微觀主體的水污染行為實(shí)施地方保護(hù)，間接促進(jìn)了流域地方政府間對(duì)水污染的合作治理。

在排污權(quán)交易中，地方政府起著不可或缺的作用。我國(guó)現(xiàn)行的流域排污權(quán)交易制度主要包括兩種交易方式，即代表公共利益的地方政府與排污主體間的交易，以及排污主體之間的交易。相應(yīng)地，流域排污權(quán)交易中心也就形成了兩級(jí)市場(chǎng)。政府與排污主體之間的交易在一級(jí)初始分配市場(chǎng)運(yùn)行。該級(jí)市場(chǎng)由政府在界定流域內(nèi)排污總量限值的基礎(chǔ)上，以不同的分配方式向各類排污主體分配排污權(quán)或排污許可的市場(chǎng)，它進(jìn)行的是排污權(quán)的初始分配。排污總量限值的確立和初始分配，明確了各個(gè)排污主體的產(chǎn)權(quán)，是排污市場(chǎng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。盡管一級(jí)初始分配市場(chǎng)是一個(gè)不完備的市場(chǎng)形態(tài)，但它卻是自由交易的前提。所謂二級(jí)市場(chǎng)，是指排污權(quán)交易市場(chǎng)，它是各個(gè)排污主體根據(jù)自己的需要，進(jìn)行排污權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的市場(chǎng)。這是一個(gè)自由交易的市場(chǎng)，它的交易規(guī)則和交易價(jià)格都是市場(chǎng)化的。一級(jí)初始分配市場(chǎng)里政府是主要的參與者，它主要包括總量控制、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易法規(guī)；二級(jí)市場(chǎng)則包括交易市場(chǎng)和監(jiān)督體系。需要指出的是，政府在分配排污權(quán)后，仍需發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，確保二級(jí)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，污水排放量的大小對(duì)某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的影響，所以排污權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種發(fā)展權(quán)。使用較多排污權(quán)的地區(qū)要為多使用的那部分污染權(quán)支付相應(yīng)的費(fèi)用，而使用較少排污權(quán)的地區(qū)由于進(jìn)行水資源保護(hù)而影響了自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該得到相應(yīng)補(bǔ)償?！芭盼蹤?quán)交易將這種生態(tài)服務(wù)視為一種商品，并將其在市場(chǎng)中交易，有效地協(xié)調(diào)了環(huán)境容量提供地區(qū)與獲益地區(qū)的利益問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的補(bǔ)償，促進(jìn)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的維護(hù)?！?〔5 〕81排污權(quán)交易盡管是排污主體自發(fā)進(jìn)行的，但不同地區(qū)之間排污主體間的排污權(quán)交易，實(shí)際上無(wú)形中解決了不同地區(qū)之間的環(huán)境矛盾。這種交易機(jī)制大大節(jié)省了流域地方政府之間協(xié)商談判的成本，并且使生態(tài)治理的提供方得到了補(bǔ)償，受益方則承擔(dān)了責(zé)任。

流域排污權(quán)交易分為區(qū)域內(nèi)交易和區(qū)域間交易，點(diǎn)源間交易、非點(diǎn)源間交易和點(diǎn)源與非點(diǎn)源交易。不論是哪一種交易，都需要首先在區(qū)域間分配減排量，在交易主體完成自身排污指標(biāo)量并達(dá)標(biāo)減排的前提下進(jìn)行交易。渭河流域排污權(quán)交易流程主要分為三個(gè)階段。第一階段為排污權(quán)初始分配階段。排污權(quán)初始分配的對(duì)象原則上應(yīng)該包括試點(diǎn)區(qū)域的所有污染源，但因渭河流域中小污染排放源監(jiān)管難度較大，因此目前的排污交易只把排污權(quán)分配給國(guó)家級(jí)或省級(jí)的重點(diǎn)排污企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理廠等，等監(jiān)管條件成熟后，再考慮把中小企業(yè)和非點(diǎn)源包括進(jìn)來(lái)。第二階段為點(diǎn)源達(dá)標(biāo)階段。經(jīng)過(guò)《渭河流域水污染防治三年行動(dòng)方案》（2012—2014年）的實(shí)施，2015年渭河流域點(diǎn)源達(dá)標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，目前治理的重點(diǎn)在于鞏固已有達(dá)標(biāo)成果，嚴(yán)格控制新工業(yè)污染源等方面。第三階段為排污交易階段。渭河流域排污交易主要采用“總量減排與交易”模式，該模式就是首先根據(jù)渭河流域環(huán)境容量和環(huán)境資源承載力確定污染排放總量指標(biāo)，然后通過(guò)有償或無(wú)償分配的方式把污染排放指標(biāo)分配給區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，允許企業(yè)在達(dá)標(biāo)排放以及不超出污染排放限額的前提下排污。因污染減排技術(shù)水平高的企業(yè)的污染排放量會(huì)比排放限額小，多減排的部分可以出售給不能實(shí)現(xiàn)在排放限額內(nèi)排污的企業(yè)，由此獲得利潤(rùn)。從2012年開(kāi)始，陜西省成為國(guó)內(nèi)首次將二氧化硫排放量、氨氮排放量、化學(xué)需氧量和氮氧化物排放量列入排污權(quán)交易范疇的省份。“2012年，二氧化硫、氨氮交易量分別達(dá)3681.8萬(wàn)噸、9731.4萬(wàn)噸，成交金額分別為4560.6萬(wàn)元、8852.3萬(wàn)元?！?〔6 〕總量減排與交易模式可以很好地與我國(guó)當(dāng)前采取的總量控制制度相銜接，從而有助于流域總量控制指標(biāo)的完成和水質(zhì)改善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

排污權(quán)交易政策成功與否的關(guān)鍵在于能否公平地交易排污許可，盡最大可能保證所有區(qū)域、排污企業(yè)的交易是公平的，符合其生產(chǎn)力條件的。渭河流域在排污許可交易方面設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序：首先是信息交易發(fā)布環(huán)節(jié)。排污權(quán)交易的雙方，即當(dāng)排污權(quán)供應(yīng)方或需求方有交易需求時(shí)，需通過(guò)中介機(jī)構(gòu)將環(huán)保部門審核的交易信息公布于交易平臺(tái)。其次是交易協(xié)商環(huán)節(jié)。排污權(quán)供求雙方就排污權(quán)交易的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成初步排污權(quán)交易協(xié)議。該環(huán)節(jié)中介機(jī)構(gòu)有權(quán)公開(kāi)參與交易雙方的基本資料信息。第三是交易審核與批復(fù)環(huán)節(jié)。交易申請(qǐng)?zhí)峤缓?，環(huán)保行政主管部門應(yīng)根據(jù)交易內(nèi)容，要求監(jiān)測(cè)單位提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)單位有義務(wù)保證所提供數(shù)據(jù)的真實(shí)性。第四是交易交割與變更登記環(huán)節(jié)。交易申請(qǐng)審核后，排污單位根據(jù)審核的合同對(duì)污染物排污權(quán)進(jìn)行交割與結(jié)算。至此，排污權(quán)需求方和供給方分別得到和失去所交易的排污權(quán)數(shù)額。最后是交易中止環(huán)節(jié)。交易完成后，如交易確實(shí)給流域生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的，環(huán)保行政主管部門可以及時(shí)中止交易合同，并責(zé)令交易雙方對(duì)造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，并采取相應(yīng)的治理措施。

政府在流域排污權(quán)交易中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于流域水污染治理具有準(zhǔn)公共物品的屬性，使得市場(chǎng)在流域排污權(quán)交易過(guò)程中存在一定范圍內(nèi)的局限性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源的配置中起決定性的作用，在一系列理想假設(shè)條件下（如完全競(jìng)爭(zhēng)、完全理性、完全信息等），市場(chǎng)對(duì)資源的配置可以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài) 〔7 〕119。而政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮可以有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)在流域排污權(quán)交易中的不足。政府在渭河流域排污權(quán)交易中的作用主要表現(xiàn)在：首先是負(fù)責(zé)流域污染物排放總量的確定和排污權(quán)的分配。“現(xiàn)行的污染物排放總量控制制度是指國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)依據(jù)所勘定的區(qū)域環(huán)境容量，決定區(qū)域中的污染物排放總量，根據(jù)排放總量削減計(jì)劃，向區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)分配各自的污染物排放總量額度的一項(xiàng)法律制度?！?〔8 〕132污染物排放總量控制主要從流域整體角度出發(fā)，根據(jù)水體的功能要求和污染源的分布情況，向流域各地方政府分配污染物排放量及其削減量；地方政府在確定排污權(quán)價(jià)格后，通過(guò)市場(chǎng)拍賣方式實(shí)現(xiàn)資源分配的最優(yōu)化。其次是采取有效的經(jīng)濟(jì)措施激勵(lì)排污企業(yè)減污。政府在確認(rèn)企業(yè)既有排污權(quán)的條件下，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步減少污染排放，減排的部分可以出售給其余企業(yè)或政府以獲取利潤(rùn)。利用這種方式激勵(lì)企業(yè)減排，企業(yè)的積極性一般比較高，有助于減排活動(dòng)的開(kāi)展。第三是對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定以降低交易費(fèi)用。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定必須靠政府的介入才能完成。在界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，政府需構(gòu)建交易信息平臺(tái)，以解決交易雙方信息不對(duì)稱的問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中，政府還需發(fā)揮好協(xié)調(diào)、裁判和監(jiān)督的作用，確保通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)控制污染物排放總量的目標(biāo)。第四是探索流域排污權(quán)交易的法制建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門所確認(rèn)的排污權(quán)僅僅是一種應(yīng)對(duì)策略，并不具有法律效應(yīng)，因此，將排污權(quán)的確認(rèn)用法律制度加以鞏固，有助于排污權(quán)交易活動(dòng)的順利開(kāi)展。陜西省在渭河流域排污權(quán)交易的過(guò)程中，以我國(guó)環(huán)境立法為依據(jù)，結(jié)合本流域水資源環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)政治條件等，嘗試性的建立了一批流域交易細(xì)則的地方性法規(guī)，使排污權(quán)交易做到有法可依。

三、利用流域政府間生態(tài)補(bǔ)償政策來(lái)調(diào)解流域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系

生態(tài)補(bǔ)償是以經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)相關(guān)者利益關(guān)系的一種制度安排，它主要“通過(guò)對(duì)損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵(lì)損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源環(huán)境的目的?！?〔9 〕流域政府間生態(tài)補(bǔ)償主要包括生態(tài)破壞補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償兩個(gè)方面。前者是指對(duì)流域上游地區(qū)因自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，要對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償；后者是指流域生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要對(duì)建設(shè)生態(tài)環(huán)境的地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。流域可持續(xù)發(fā)展不僅要求生態(tài)環(huán)境的改善，而且還要求實(shí)現(xiàn)區(qū)際和代際的持續(xù)與協(xié)調(diào)發(fā)展。流域政府間生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，可以消除流域內(nèi)部環(huán)境占用的不平等性，從而實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境關(guān)系的融洽。

（一）流域政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔谩Ａ饔蜷_(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償工作，主要涉及地方政府間的問(wèn)題。結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償意涵，流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是“中央和下游發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)由于保護(hù)環(huán)境敏感區(qū)而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的上游地區(qū)以優(yōu)惠政策、資金、實(shí)物等形式的補(bǔ)償制度。其實(shí)質(zhì)是流域上下游地區(qū)政府之間部分財(cái)政收入的重新再分配過(guò)程” 〔10 〕。通常情況下，上游地區(qū)人口密度較小，工業(yè)化、城市化水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，但上游地區(qū)對(duì)流域水生態(tài)環(huán)境的影響較大，如果上游地區(qū)的水質(zhì)較差，則下游地區(qū)的用水安全就得不到保障；中下游地區(qū)一般人口密度較大，工業(yè)化、城市化水平較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，相應(yīng)對(duì)水資源質(zhì)量的要求較高。如果上游積極發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，則會(huì)污染水資源，進(jìn)而影響下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并損害其經(jīng)濟(jì)利益；如果上游積極治理生態(tài)環(huán)境就會(huì)影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還需大量資金支付治理環(huán)境費(fèi)用。所以，在流域水資源治理過(guò)程中，上下游地區(qū)之間存在著成本和效益相互轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。為了解決這個(gè)問(wèn)題及流域上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間的矛盾，就需要在流域建立政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！巴ㄟ^(guò)補(bǔ)償行為，在上下游政府間建立公平、合理的激勵(lì)機(jī)制，借此增進(jìn)上下游政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)，推動(dòng)對(duì)流域水資源配置使用的負(fù)外部性合作治理。” 〔11 〕108當(dāng)流域地方政府間因?yàn)樗鷳B(tài)環(huán)境治理出現(xiàn)矛盾和沖突時(shí)，上級(jí)政府的調(diào)解就顯得極為重要。經(jīng)過(guò)協(xié)商途徑，由破壞或污染流域環(huán)境的地區(qū)將資金直接補(bǔ)償給流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的地區(qū)。

（二）流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、方式和標(biāo)準(zhǔn)。流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償所遵循的原則主要有三點(diǎn)：首先是協(xié)商共識(shí)的原則。建立流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，必然會(huì)產(chǎn)生一定的阻力。另外，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一些依據(jù)也難以量化，暫時(shí)難以一步到位。所以建立流域政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須要循序漸進(jìn)，先少后多，先易后難；具體機(jī)制要通過(guò)流域地方政府間的協(xié)商來(lái)設(shè)計(jì)，以共識(shí)為基礎(chǔ)，確保機(jī)制的落實(shí)。其次是共建共享的原則。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各利益相關(guān)者應(yīng)該在履行環(huán)保職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地方政府之間在環(huán)境治理方面的配合和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的合作。流域生態(tài)環(huán)境整體治理效果如何，關(guān)鍵在于涉及地方利益時(shí)，各利益主體能否從整體利益出發(fā)，以合作協(xié)調(diào)的理念解決問(wèn)題。只有去除狹隘的地方利益，才能有效推動(dòng)流域上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。第三是權(quán)責(zé)一致的原則。依據(jù)流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)環(huán)境治理和利用過(guò)程中的付出和收益情況，應(yīng)建立責(zé)權(quán)利相一致的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)下游政府要求上游政府提供更高生態(tài)服務(wù)要求或是當(dāng)前已經(jīng)享用高于基本要求的生態(tài)服務(wù)時(shí)，下游政府就必須向上游政府提供必要的生態(tài)補(bǔ)償資金。

我國(guó)流域政府間生態(tài)補(bǔ)償目前基本采用資金補(bǔ)償和政策補(bǔ)償兩種方式。資金補(bǔ)償主要為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償金形式。陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案規(guī)定：“污染補(bǔ)償資金由省財(cái)政廳每年年底前通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)，由流域地方政府專項(xiàng)用于渭河流域的綜合治理；污染補(bǔ)償資金的60%用于各地區(qū)的污染物治理補(bǔ)償，40%用于獎(jiǎng)勵(lì)工作力度大，考核斷面全年水質(zhì)達(dá)標(biāo)或水質(zhì)改善明顯的地區(qū)?！?〔12 〕為保護(hù)上游水質(zhì)，陜西省于2011年向渭河上游的甘肅省天水市、定西市各提供300萬(wàn)元的生態(tài)補(bǔ)償資金，這也是國(guó)內(nèi)首例省際之間進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償。另外還有政策補(bǔ)償，即地方政府利用中央政府的授權(quán)制定優(yōu)惠性政策。渭河流域水污染補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施在改善該流域水質(zhì)污染現(xiàn)狀、調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等方面發(fā)揮了積極的作用。

流域政府間生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，是由上級(jí)環(huán)保部門組織地方考核流域上下游交界斷面的水量和水質(zhì)的監(jiān)測(cè)及核定，然后以此來(lái)核算污染補(bǔ)償資金。計(jì)算方式主要參考恢復(fù)費(fèi)用法，“該方法是把各種受污染水體的水質(zhì)恢復(fù)到基準(zhǔn)態(tài)所需的處理成本來(lái)作為水污染的經(jīng)濟(jì)損失。恢復(fù)費(fèi)用法從污染源和污染現(xiàn)狀角度出發(fā)，計(jì)算削減污水排放的費(fèi)用或?qū)ΜF(xiàn)有污染進(jìn)行治理的費(fèi)用。” 〔13 〕該方式主要適用于流域內(nèi)地區(qū)間地表水生態(tài)環(huán)境污染補(bǔ)償。渭河流域地方政府間生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫定為：“渭河水水質(zhì)化學(xué)需氧量每升超標(biāo)10毫克以內(nèi)，每超標(biāo)1毫克補(bǔ)償10萬(wàn)元到20萬(wàn)元不等，超標(biāo)在10毫克以上，每毫克補(bǔ)償30萬(wàn)元；氨氮含量每升超標(biāo)在10毫克以內(nèi)，每毫克補(bǔ)償50萬(wàn)元到100萬(wàn)元不等，超標(biāo)在10毫克以上，每毫克補(bǔ)償150萬(wàn)元?！?〔14 〕考核交界斷面的水質(zhì)和水量按月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，污染補(bǔ)償資金按照季度為單位進(jìn)行核算，以年度為單位予以結(jié)算，并將結(jié)果及時(shí)告知省財(cái)政廳和地方政府。

（三）流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)內(nèi)核。市場(chǎng)是驅(qū)動(dòng)生態(tài)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要力量，生態(tài)補(bǔ)償必須在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行，否則就達(dá)不到應(yīng)有效果。渭河流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償正逐漸體現(xiàn)出其市場(chǎng)內(nèi)核來(lái)，具體表現(xiàn)為：首先，流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的需要。上游地區(qū)治理水污染，收益的范圍包括下游地區(qū)在內(nèi)的整個(gè)流域。這說(shuō)明下游地區(qū)沒(méi)有付出生態(tài)治理成本卻能分享收益，這正體現(xiàn)出資源的低配置率和市場(chǎng)的失靈，對(duì)這種缺陷作出彌補(bǔ)的最佳手段即是流域政府間的生態(tài)補(bǔ)償。其次，流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了市場(chǎng)的基礎(chǔ)，即產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)要求。收益權(quán)是產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，當(dāng)下游地區(qū)向上游地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償，就已經(jīng)體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境利益主體收益權(quán)的保護(hù)，這也意味著市場(chǎng)成分開(kāi)始增加。第三，流域水污染政府間補(bǔ)償探索采用市場(chǎng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。資金補(bǔ)償是流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞?，且主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，渭河流域水污染政府間生態(tài)補(bǔ)償在采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一“輸血”補(bǔ)償方式的同時(shí)，也在嘗試采取市場(chǎng)行為的“造血”補(bǔ)償方式，例如鼓勵(lì)受償方地區(qū)居民承擔(dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，借此來(lái)提高居民的收入等。盡管政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著重要的主導(dǎo)性作用，但問(wèn)題是政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中也有“失靈”的情況，比如政府干預(yù)達(dá)不到預(yù)期的生態(tài)治理目標(biāo)，不能有效地改善環(huán)境，或者治理成本太高，造成資源浪費(fèi)等，所以只有市場(chǎng)性參與才能最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)母咝浴?/p>

地方利益競(jìng)?cè)?yán)重影響著流域生態(tài)環(huán)境的治理成效。為推動(dòng)流域跨界水污染治理的健康發(fā)展，必須有效地協(xié)調(diào)好地方利益沖突，這就需要一系列策略上的革新。渭河流域在跨界水污染治理方面由于完善和構(gòu)建了科層型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、跨界水污染治理交易機(jī)制和跨界水污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這些策略的創(chuàng)新與選擇既有效增進(jìn)了流域政府間的合作，又能夠減少流域水資源治理的負(fù)外部性現(xiàn)象。由于流域水資源的準(zhǔn)公共物品屬性，使得當(dāng)前的政府主導(dǎo)模式和市場(chǎng)主導(dǎo)模式都存在一定范圍內(nèi)的局限性，跨界水污染的治理需要在政府主導(dǎo)下，由企業(yè)、社會(huì)組織和公民形成多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式，這樣才能實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的和諧、可持續(xù)發(fā)展的目的。

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〔9〕毛顯強(qiáng)，鐘 瑜，張 勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接憽睯〕.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2002（4）.

〔10〕周大杰，等.流域水資源管理中的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題研究〔J〕.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（4）.

〔11〕王 勇.政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究：跨省流域治理的公共管理視界〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

〔12〕陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案（試行）》的通知〔L/0L〕.法律圖書(shū)館，2009-12-10.

〔13〕鐘 華.渭河流域水資源保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究〔D〕.楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2009.

〔14〕郝 蕾.渭河“生態(tài)罰單”開(kāi)出1.4億，其中西安需繳1742萬(wàn)〔N〕.華商報(bào)，2013-09-03.

責(zé)任編輯 周 榮