“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的探討

高國清+都靜+紀超

一、背景

（一）“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的戰(zhàn)略背景

中蒙俄三國經(jīng)濟各有所長，經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)具有很強的互補性，在能源、資金與技術(shù)支持等方面，具有高度的利益共同點。2014年9月，中國習近平主席在中俄蒙三國元首會晤時提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”，倡議把“絲綢之路經(jīng)濟帶”同蒙古國“草原之路”和俄羅斯“跨歐亞大鐵路”進行對接，打造“中蒙俄經(jīng)濟走廊”，加強鐵路、公路等跨境通道互聯(lián)互通建設(shè)，推進通關(guān)和運輸便利化，促進過境運輸合作，研究三方跨境運輸通道、輸電網(wǎng)建設(shè)，開展旅游、智庫、媒體、環(huán)保、減災救災等領(lǐng)域務實合作，促進共同發(fā)展。

（二）日趨緊密的中蒙俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系

中蒙俄三方地理相鄰，發(fā)展互利共贏的經(jīng)貿(mào)合作具有獨特的地緣優(yōu)勢。中蒙兩國正積極推動鐵路、公路、口岸、房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施和礦能資源項目的投資合作，全面提升合作的規(guī)模、質(zhì)量和水平。中俄雙方著重于互補性經(jīng)貿(mào)合作，在航空、航天、能源、電子、化工等領(lǐng)域深入拓展合作空間。近年來，中國對蒙、俄貿(mào)易均實現(xiàn)較快速的增長。2014年與蒙古國貿(mào)易額為73.1億美元，占其外貿(mào)總額的52%;與俄羅斯貿(mào)易額為953億美元，占其外貿(mào)總額的12%。中國已成為蒙、俄兩國最大的貿(mào)易伙伴。

（三）“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先行性

“中蒙俄經(jīng)濟走廊”覆蓋區(qū)域廣大，三國國力、經(jīng)濟水平有差異。在公路、鐵路和輸油氣管道方面，存在的運輸能力低下、效率不高、倉儲規(guī)模不足、信息管理技術(shù)滯后等問題已成為發(fā)展的瓶頸。因此促進三國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃的對接，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行，已成為“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年3月中國政府發(fā)布了《推動共建“一帶一路”的愿景與行動》，規(guī)劃建設(shè)中蒙跨境經(jīng)濟合作區(qū)、中蒙俄跨境鐵路雙幅電氣化改造、中蒙俄跨境高速公路中線工程等項目。目前，中國已啟動核心區(qū)現(xiàn)有設(shè)施遷建以及外圍道路建設(shè)等工程。

（四）“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資缺口巨大

可以預計，“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將面臨巨大的資金缺口。俄羅斯為開發(fā)西伯利亞和遠東，計劃到2025年，實施92項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，其中包括：建設(shè)開發(fā)北極油氣資源配套設(shè)施、貝阿鐵路和西伯利亞大鐵路的現(xiàn)代化改造、遠東石油天然氣產(chǎn)業(yè)集群等大型投資項目，需要總投資5876萬億盧布（折合1960億美元）。蒙古國“草原之路”計劃由5個項目組成，具體包括：連接中俄的997公里高速公路，1100公里電氣線路，擴展跨蒙古鐵路，天然氣管道和石油管道，總投資需求約為500億美元。面對如此巨大的資金需求，短時期內(nèi)僅靠國家主導投資或借貸將難以滿足項目建設(shè)的進度。這就為引入PPP模式，吸引社會資本參與“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了機會。

二、引入PPP模式的可行性分析

（一）PPP模式的定義及內(nèi)涵

PPP模式（即公私合作伙伴關(guān)系機制，或“政府與社會資本、企業(yè)合作機制”）是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目或者提供某種公共物品和服務，由政府和社會共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式，是一種能夠在各參與方之間實現(xiàn)“共贏”的現(xiàn)代融資模式。在PPP模式下，政府和社會資本都能獲得比單獨行動更為有利的結(jié)果。

（二）PPP模式在全球和中國推廣應用的現(xiàn)狀

目前，PPP模式在越來越多的國家得到推廣并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應用。

國際上，英國已逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動機制。美國成立了PPP國家委員會，積極宣傳與促進PPP模式，各州頒布專門法律促進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應用。加拿大成立了PPP加拿大，統(tǒng)一監(jiān)管全國PPP項目。澳大利亞設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局，以嚴格的審計和績效評價機制管理PPP項目。

2013年以來，中國政府密集出臺了數(shù)十項推廣PPP模式的政策文件，為PPP在中國的發(fā)展創(chuàng)造良好的氛圍。2015年5月國家發(fā)展改革委公布了PPP項目庫，共計1043個項目，總計投資1.97萬億人民幣，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。已批復項目達到7000億元。各地方政府也推出總額約1.6萬億元的PPP項目，已成功簽約并吸引社會資本超過2000億元。

（三）跨國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的運用實踐

國際上已有采取PPP模式解決跨國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的先例。例如，法國—西班牙跨國鐵路PPP項目。1995年，歐洲各國達成協(xié)議，在歐洲TEN-T鐵路連接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議下，建設(shè)了從法國佩皮尼昂到西班牙菲格拉斯的跨國鐵路。鐵路全長50公里，總投資10億歐元。項目2003年5月開始招標，采取為期50年的特許經(jīng)營權(quán)模式。項目建設(shè)過程中法國、西班牙和歐盟共提供5.4億歐元的補助，每半年支付1次，分10次支付完成。該項目是目前跨國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應用PPP模式的成功實踐，通過引入社會資本參與跨國鐵路建設(shè)，填補了建設(shè)資金缺口，有效推動了兩國之間、政府與企業(yè)之間的合作，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

（四）“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的可行性

1.經(jīng)濟形勢所趨。建設(shè)“中蒙俄經(jīng)濟走廊”將有利于發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，促進三國經(jīng)濟的發(fā)展。建成完備的經(jīng)濟走廊需要較長的時期和較大的投資，但近期投資如能達到300億美元，將會帶來500億美元以上的附加效益和30萬個就業(yè)崗位，這對提升三國長遠經(jīng)濟效益將有重大意義。

2.國際社會存在大量的社會資本。目前全球經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，各國政府財政收入緊張，但是國際社會包括中國都存在大量的社會資本。有關(guān)資料顯示，2015年1至5月份，中國民間固定資產(chǎn)投資達到11.2萬億人民幣，占全國固定資產(chǎn)投資的比重為65.4%。提高國際社會對“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的注意力，將為社會資本提供一個可選擇的投資渠道。

3.應用PPP模式的效益。國際經(jīng)驗證明，相對與政府投資而言，社會資本有較高的效率和效益，這也是PPP模式得以推廣實施的關(guān)鍵所在。一是有助于保證項目的經(jīng)濟性和技術(shù)可行性，減少項目變更成本。二是可以有效控制工期和質(zhì)量，減少建設(shè)成本。三是有利于政府和社會資本的雙贏，達到預定戰(zhàn)略目標的要求。

三、運作PPP模式的基本思路

（一） PPP模式應用的政策與經(jīng)濟環(huán)境

世界各國PPP項目的成功案例證明，PPP模式只有在國家政策支持并提供良好的應用環(huán)境時才能運作成功。

2015年7月中國政府發(fā)布的《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的事實意見》提出，全面放開鐵路投資與運營市場，推進投融資方式多樣化，完善社會資本投資的實施機制，進一步改善社會資本投資環(huán)境，加大對社會資本的政策支持。一些地方在PPP模式的實踐中也總結(jié)出了大量有益的經(jīng)驗，如“過程要公開，投資要盈利，利益要共享，風險要共擔”等等。中蒙俄三國應進一步加強全方位的國際合作，為“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一跨境通道建設(shè)標準，創(chuàng)造和諧的政策氛圍。

（二）運作PPP模式的思路

在“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，一是要確定具體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目并進行需求分析和投資評估，確定該項目是否采用PPP模式。二是對擬采用PPP模式的項目，用BOT（建設(shè)—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（重整—運營—移交）等模式進行公開招標。三是通過國際性競標選擇綜合實力較強的社會資本或聯(lián)合體，與相關(guān)國政府協(xié)商組建項目公司（SPV），由項目公司（SPV）執(zhí)行特許經(jīng)營合同。也可采取成立三國聯(lián)合項目公司的方式，以該公司作為社會資本的運作核心，承攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，可以從配套設(shè)施入手，逐步積累跨國PPP模式運作經(jīng)驗，為擔當更大更重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目做準備。

（三）PPP的回報形式

投資回報率是PPP項目吸引社會資本參與的主要指標，可根據(jù)“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實際情況及特點，靈活運用多種模式與政府合作。政府給予的回報形式，一是特許經(jīng)營權(quán)，政府授權(quán)社會資本在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)或經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施或公用設(shè)施，提供公共產(chǎn)品或公共服務，經(jīng)營期滿后，將項目無償移交政府。二是政府補貼，對某些特殊領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營收益遠小于正常的投資回報，則由政府提供補貼補充差額。三是政府購買服務，通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由政府自身承擔的公共服務轉(zhuǎn)交給社會資本履行，并且為社會資本提供一次性或分期的報酬。四是附加收益，鑒于一些項目的特殊性，可根據(jù)實際情況增加回報方式，可為PPP項目提供周邊地區(qū)商業(yè)開發(fā)經(jīng)營許可，通過商業(yè)開發(fā)的回報率彌補PPP項目自身的不足。

四、應用PPP模式的難點

（一）政府間合作機制與責任劃分

國際經(jīng)驗證明，跨國PPP模式在實施過程中，項目涉及的國家間政府的合作至關(guān)重要。需要有各國認同的統(tǒng)一、有效、可執(zhí)行的招標程序和公開透明的運作機制;需要有各國認同的跨國招標監(jiān)管機構(gòu);需要有各國國內(nèi)相關(guān)政策和審批制度與跨國合作的PPP項目的有效對接;需要及時協(xié)調(diào)有可能出現(xiàn)的中間地帶、政策空白甚至矛盾沖突。對“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)而言，既需要有高層的戰(zhàn)略共識，又需要有基層的協(xié)調(diào)機制;既需要有宏觀的政策取向，又需要有微觀的實操辦法。

（二）投資大、盈利難、有風險

“中蒙俄經(jīng)濟走廊”沿線地廣人稀，商業(yè)環(huán)境、投資環(huán)境、資金安全以及地緣政治都有一定風險。大幅度跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、周期長、風險高，短期回報率肯定達不到社會資本的盈利要求。如何創(chuàng)造盈利點，吸引以逐利為特征的社會資本將是一大難點。只要三國政府能把握大局，拿出足量的特許資源，對國際社會資本而言還是有吸引力的。

（三）PPP模式應用的局限性

“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及跨境運輸通道、天然氣管道、電力等項目，都是關(guān)乎國家經(jīng)濟命脈的血管工程。這類基礎(chǔ)設(shè)施項目的特殊性決定了社會資本目前只能參與PPP模式的投資和建設(shè)部分，而運營部分則可能牢牢的被政府掌控，導致不可能完全釋放出PPP模式的優(yōu)點。

五、應用PPP模式的建議

（一）加強政治與安全合作，降低投資風險

客觀的講，PPP模式僅僅是一種現(xiàn)代融資模式，并且是對生存環(huán)境有較高要求的融資模式。中蒙俄三國應增強政治互信，從政治需求的高度推進“利益共同體”的建設(shè)。充分做好國與國、企業(yè)與企業(yè)、個人與個人的“互聯(lián)互通”。降低項目投資的政治風險，不斷增加對社會資本的吸引力。

（二） 加大力度，加快立法，營造良好的制度環(huán)境

三國政府應該加大PPP模式推廣力度，加快出臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)優(yōu)惠政策和法律，吸引國際社會資本進入。近年來，中國政府已密集出臺多種PPP指南，相關(guān)立法進程正在加快推進。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應用為契機，倒逼相關(guān)政策、法律的制定實施，以期取得以項目要政策、以制度管項目，互相促進、共同發(fā)展的良性局面。

（三）鼓勵企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，積極轉(zhuǎn)型

應采取有效措施鼓勵中國企業(yè)“走出去”，調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu)，由傳統(tǒng)的施工承包商向PPP模式下的投資商、開發(fā)商和運營商轉(zhuǎn)型，以社會資本的方式參與“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其要注重相關(guān)領(lǐng)域人才的培養(yǎng)，投入一個項目，完成一套規(guī)范、培養(yǎng)一批人才，提升一個臺階，形成良性大循環(huán)。

（四）注重吸引國際資本

相對中蒙俄三國而言，PPP模式還是在逐步探索的階段，國際社會尤其是一些發(fā)達國家，有資本有經(jīng)驗。向國際社會開放“中蒙俄經(jīng)濟走廊”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，并尋求多邊開發(fā)機構(gòu)（如亞投行、絲路基金等）的支持，對“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的建設(shè)也是非常重要的。

六、結(jié)論

“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)，實現(xiàn)互聯(lián)互通已是大勢所趨，引入PPP模式將成為可能。中蒙俄三國應加強協(xié)調(diào)，共同推廣PPP模式，拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道，加快戰(zhàn)略規(guī)劃向具體項目的實施，真正實現(xiàn)三國政府、企業(yè)和公眾的互利共贏，將“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)成絲綢之路經(jīng)濟帶跨國合作的成功典范。

（作者單位：中國發(fā)展研究基金會）

責任編輯：康偉