公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定研究

邵丹丹

摘 要：公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策的制定是由制定主體、客體、方式和環(huán)境構(gòu)成的動(dòng)態(tài)政治過程。此政治過程中存在著制定主體的一元性、客體參與的理性不足、制定方式的單一性和制定環(huán)境的閉合性等問題。遂應(yīng)遵循構(gòu)建利益吸納與利益表達(dá)雙向互動(dòng)的政策制定主體格局，完善民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定方式的多樣性，構(gòu)建開放、民主的民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)境的路徑，促使民族地區(qū)政府充分、有效吸納被幫扶群體利益，制定出符合民意、民心的社會(huì)救助政策。

關(guān)鍵詞：公眾利益吸納；民族地區(qū)；社會(huì)救助政策；政策制定

一、內(nèi)涵詮釋

本研究認(rèn)為公眾利益吸納視閾下的社會(huì)救助政策制定是一個(gè)政治利益的輸入-輸出系統(tǒng)，該系統(tǒng)共分為如下四個(gè)因子，即：公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定主體、客體、方式與環(huán)境。其中，政策制定主體指以民族地區(qū)政府為核心的國(guó)家法權(quán)主體，客體指社會(huì)救助政策實(shí)施的對(duì)象（被幫扶群體），方式指社會(huì)救助政策制定過程中，民族地區(qū)政府運(yùn)用聽證會(huì)、干部走訪群眾等吸納民眾的方式，環(huán)境指民族地區(qū)特有的自然和社會(huì)環(huán)境。概而總之，本研究中的“社會(huì)救助政策制定”是指以民族地區(qū)政府為核心的政策制定者通過聽證會(huì)、走訪群眾等方式最大限度地真實(shí)吸納被幫扶對(duì)象的利益，并將其合理化建議納入政策制定環(huán)節(jié)，且在最終輸出的政策中有所體現(xiàn)的政治過程。

二、公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定的問題探析

在從理想的視角對(duì)民族地區(qū)社會(huì)救助政策的制定進(jìn)行目標(biāo)分析后，還應(yīng)從現(xiàn)實(shí)層面對(duì)其暴露的問題進(jìn)行分析。遂可循民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定主體，客體，方式與環(huán)境四個(gè)因子對(duì)其展開分析。

（一）民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定主體的一元性

民族地區(qū)制定社會(huì)救助政策本應(yīng)充分吸納被幫扶對(duì)象的利益訴求，但在實(shí)際制定過程中，往往呈現(xiàn)出民族地區(qū)官員“一言堂”，閉門決策的情形。其在制定社會(huì)救助政策時(shí)，極易認(rèn)為由于被幫扶對(duì)象多是經(jīng)濟(jì)貧困的人群，在經(jīng)濟(jì)壓力下，無(wú)暇顧及自身的政治話語(yǔ)權(quán)是否得到重視和落實(shí)。所以，社會(huì)救助政策制定者認(rèn)為吸納其利益難以對(duì)政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性作用，遂易采取輕視被幫扶對(duì)象利益訴求的行為，即在沒有充分吸納被幫扶對(duì)象利益訴求的基礎(chǔ)上，根據(jù)法權(quán)主體的行政經(jīng)驗(yàn)或其他依據(jù)做出決策，形成一元化的政策制定主體格局，侵害了被幫扶對(duì)象的利益表達(dá)權(quán)。

（二）民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定客體的參與理性不足

不僅民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定的法權(quán)主體存在一元化的決策問題，而且政策實(shí)施的客體即被幫扶對(duì)象還存在著參與理性不足或表達(dá)理性不足的問題。被幫扶對(duì)象多為在經(jīng)濟(jì)上困難，社會(huì)地位不高，教育水平低下和社會(huì)關(guān)系薄弱的弱勢(shì)人群，其面臨首要問題是馬斯洛的第一層次需求，即生理需求的問題，遂其難以有政治權(quán)利，話語(yǔ)權(quán)利等自主意識(shí)和較為強(qiáng)烈的公民意識(shí)。因?yàn)?，世界各?guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程表明一國(guó)公民的政治民主意識(shí)與該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系，即在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展的一定階段后，才能滋生出公民的民主意識(shí)與廣泛的公共精神。此理論亦適用于個(gè)體層次，即個(gè)體的民主意識(shí)和政治參與意識(shí)與其擁有的經(jīng)濟(jì)條件大體呈正相關(guān)關(guān)系。所以，由于被幫扶對(duì)象經(jīng)濟(jì)水平的限制，其民主意識(shí)、參與意識(shí)和公民性都有待提高，有待進(jìn)一步挖掘，才能為政策制定者提供更真實(shí)的民意訴求。

（三）民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定方式的單一性

民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)節(jié)的利益吸納方式應(yīng)是多元的，但在實(shí)際吸納過程中，往往呈現(xiàn)出單一性的特點(diǎn)。即由民族地區(qū)法權(quán)主體通過較為傳統(tǒng)的一兩種方式來(lái)吸納被幫扶群體的利益，如屬于體制內(nèi)范疇的人民代表大會(huì)制度，政治協(xié)商制度、聽證會(huì)制度等，這些制度有公權(quán)力作為后盾，具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，但其存在著易流于形式，缺乏深入、實(shí)質(zhì)和有效吸納的風(fēng)險(xiǎn)。往往民族地區(qū)被幫扶對(duì)象不清楚代表自己利益的人大代表是誰(shuí)，所以也更加難以向代表自身利益的人大代表訴說(shuō)自己的利益訴求。因此，民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)節(jié)的利益吸納方式大多是體制內(nèi)的方式，鮮有體制外的方式，諸如通過新媒體鏈接的微博、微信等網(wǎng)絡(luò)方式還較少使用。吸納方式的單一性，使得被幫扶對(duì)象難以逾越權(quán)力和信息網(wǎng)絡(luò)的鴻溝，也難以將自身利益訴求表達(dá)出來(lái)，使得社會(huì)救助政策的制定缺少弱勢(shì)群體的民意基礎(chǔ)。

（四）民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)境的閉合性

民族地區(qū)由于其自身自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的特殊性，使得其不論在自然環(huán)境方面，還是社會(huì)環(huán)境方面，都相對(duì)封閉，不利于形成開放、自由、民主的政策制定環(huán)境。自然環(huán)境方面的地理位置偏遠(yuǎn)、地形地貌的復(fù)雜等特點(diǎn)，使民眾易形成較為封閉和保守的思維方式，不利于培養(yǎng)其勇于表達(dá)的公民精神。在社會(huì)環(huán)境方面，由于其具有獨(dú)特的自然環(huán)境，導(dǎo)致其遠(yuǎn)離中央政府的權(quán)力控制，使得民族地區(qū)政府易形成握有極大自由裁量權(quán)的行政主體，間接提升其在民族地區(qū)的權(quán)力影響力和威權(quán)主義影響力，削弱其用平等、服務(wù)者的姿態(tài)吸納被幫扶對(duì)象利益訴求的動(dòng)機(jī)。

三、公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定問題的路徑

在對(duì)公眾利益吸納視閾下民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題和原因進(jìn)行分析后，應(yīng)在此基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行路徑構(gòu)想的分析。本研究從社會(huì)救助政策制定環(huán)節(jié)的主體、客體、方式和環(huán)境四個(gè)相關(guān)因子進(jìn)行分析。

（一）構(gòu)建利益吸納與利益表達(dá)雙向互動(dòng)的政策制定主體格局

民族地區(qū)社會(huì)救助政策的科學(xué)、合理制定需要主體與客體雙向互動(dòng)，才能制定出符合民意的政策。一方面，民族地區(qū)法權(quán)主體作為社會(huì)救助政策制定的關(guān)鍵主體，其相對(duì)客體而言，具有強(qiáng)大的權(quán)力和權(quán)威，使其在現(xiàn)代化的治理過程中有能力對(duì)被幫扶群體進(jìn)行利益吸納。所以，社會(huì)救助政策制定的主體應(yīng)積極轉(zhuǎn)變行政理念，從管制型政府向服務(wù)性政府，從統(tǒng)治型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變，促使其以平等、服務(wù)者的姿態(tài)積極了解、吸收和采納被幫扶群體的利益訴求。此外，為使其能積極轉(zhuǎn)變行政理念，還應(yīng)對(duì)其過于集中的權(quán)力進(jìn)行分散和結(jié)構(gòu)，使其擁有與所承擔(dān)職務(wù)相匹配的權(quán)力，減少因自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致的尋租腐敗等權(quán)力異化現(xiàn)象。另一方面，應(yīng)積極培育被幫扶群體或民族地區(qū)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利和公民勇氣。由于社會(huì)救助政策的被幫扶群體大多屬于弱勢(shì)群體，其在經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)地位和資源方面都欠佳，遂諸多因素共同導(dǎo)致其利益表達(dá)的精神匱乏，公民性不足。所以，民族地區(qū)政府在轉(zhuǎn)變行政理念，向公民釋放更多權(quán)利空間的同時(shí)，還應(yīng)積極采用各種方式，如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和精神贊譽(yù)等方式激發(fā)公民勇于表達(dá)、勇于捍衛(wèi)自身利益的公民精神。所以，民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定的主體和客體應(yīng)共同努力，即民族地區(qū)法權(quán)主體應(yīng)轉(zhuǎn)變行政理念，適度分權(quán)；客體應(yīng)勇于表達(dá)、敢于捍衛(wèi)公民權(quán)利。只有在雙方共同的作用之下，才能暢通利益表達(dá)的渠道，制定出符合民意的社會(huì)救助政策。

（二）完善民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定方式的多樣性

民族地區(qū)政府應(yīng)通過多樣化的利益吸納方式，才能更充分地吸納到被幫扶群體的利益訴求，但是囿于民族地區(qū)特有的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等因素，使得現(xiàn)有的利益吸納方式仍然停留在較為傳統(tǒng)的層次，諸如通過體制內(nèi)的人民代表大會(huì)制度，政治協(xié)商制度、聽證會(huì)制度等。這些利益吸納方式固然有其不可替代的優(yōu)點(diǎn)，諸如公權(quán)力作用下的高執(zhí)行力，高效率等，但其也有難以彌合的缺陷，諸如公權(quán)力與普通個(gè)體之間的距離較遠(yuǎn)，難以了解公民內(nèi)心深處真實(shí)的想法；再如，公權(quán)力的強(qiáng)制性、權(quán)威性和有國(guó)家暴力機(jī)關(guān)作為后盾等因素導(dǎo)致的服務(wù)精神匱乏，利益吸納形式化等。遂應(yīng)增添利益吸納的方式，破除利益吸納的形式主義。即除了運(yùn)用傳統(tǒng)的體制內(nèi)利益吸納方式外，也可以在有條件的地區(qū)嘗試新興的方式，如微博、微信等網(wǎng)絡(luò)方式。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)多元吸納方式的效果考核，消除形式主義的滋生。如通過定量的方式設(shè)置應(yīng)達(dá)標(biāo)的吸納次數(shù)，并與該公務(wù)員的績(jī)效薪酬掛鉤等?？傊瑧?yīng)加強(qiáng)多元方式的利益吸納，且強(qiáng)化利益吸納的效果，最終制定出符合被幫扶群體利益訴求的政策。

（三）構(gòu)建開放、民主的民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定環(huán)境

民族地區(qū)社會(huì)救助政策制定的主體、客體和方式均是在利益吸納環(huán)境中發(fā)生作用的，遂也應(yīng)對(duì)其環(huán)境進(jìn)行改良，即應(yīng)逐步從封閉的社會(huì)救助政策制定環(huán)境，轉(zhuǎn)向開放、民主的環(huán)境。為此，可循如下兩條路徑。其一，應(yīng)大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，開拓民主政治和憲政法治的空間，為利益吸納開辟和奠定良好的官民合作治理基礎(chǔ)。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，除了來(lái)自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付外，更應(yīng)該依托自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，為自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供原動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，再著力改革和營(yíng)造寬松、民主和法治的政治環(huán)境，促進(jìn)官民和諧共榮，為利益吸納視閾下社會(huì)救助政策制定問題提供沃土。其二，大力建設(shè)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。尤其是應(yīng)加快建設(shè)交通、通訊、電網(wǎng)等與外界溝通的渠道，促進(jìn)民族地區(qū)內(nèi)部溝通順暢，且與外界的信息、資源、知識(shí)等因素的傳播與流動(dòng)更為自由，為民族地區(qū)政府進(jìn)行利益吸納提供寬松、自由的環(huán)境，制定出符合被幫扶群體利益訴求的社會(huì)救助政策。

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