防止公共管理政策偏差而造成社會(huì)問題的對策建議

摘要：公共管理政策是政府或政府部門管理公共事務(wù)、保障公眾基本權(quán)益的根本方法和準(zhǔn)則。本文擬就對公共管理政策偏差的表現(xiàn)和危害分析，找出其原因并提出相關(guān)的建議和對策。

關(guān)鍵詞：公共管理政策；偏差；和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2009)04-0022-04

公共管理政策是政府或政府部門管理公共事務(wù)、保障公眾基本權(quán)益的根本方法和準(zhǔn)則，它具有利益選擇性、目標(biāo)指向性、權(quán)威約束性、功能多極性、動(dòng)態(tài)發(fā)展性等特征。如果公共管理政策出現(xiàn)偏差(或欠科學(xué))，就很容易誘發(fā)社會(huì)性負(fù)面“蝴蝶效應(yīng)”。因此，我們在回顧總結(jié)改革開放30年豐碩成果的同時(shí)。必須高度關(guān)注公共管理政策的偏差問題，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

一、公共管理政策偏差的表現(xiàn)及危害

1 “大一統(tǒng)”政策與現(xiàn)實(shí)需求的偏差。以金融管理政策為例，我國農(nóng)村地區(qū)金融網(wǎng)點(diǎn)的精簡大撤并政策，不僅未使金融機(jī)構(gòu)增加顯著的經(jīng)濟(jì)效益，反而削弱了社會(huì)效益。1997年亞洲金融危機(jī)前，我國縣級以下農(nóng)村地區(qū)基本形成了國有獨(dú)資商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作基金會(huì)和儲(chǔ)金會(huì)等金融機(jī)構(gòu)組成的類型比較豐富的農(nóng)村金融體系，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)的機(jī)能比較齊全。但此后從1998年開始，基金會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)實(shí)行全面關(guān)停，國有商業(yè)銀行縣以下的機(jī)構(gòu)實(shí)行大撤并。到2007年末。全國縣域金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為12.4萬個(gè)，比2004年減少9811個(gè)，縣級四家大型商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為2.6萬個(gè)，比2004年減少6743個(gè)，全國有2868個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))沒有任何金融機(jī)構(gòu)，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7％，農(nóng)村廣闊天地的金融服務(wù)出現(xiàn)缺失。

2 “諸候政策”與市場經(jīng)濟(jì)要求的偏差。主要是有些地方政府為了保護(hù)地方局部經(jīng)濟(jì)利益或政治利益，利用行政權(quán)力設(shè)置市場障礙，破壞市場機(jī)制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務(wù)參與公平競爭。主要表現(xiàn)在：一是限定本地企業(yè)、單位或個(gè)人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人提供的服務(wù)。其中比較突出的產(chǎn)品主要有煙、酒、藥品、水泥、煤炭、汽車等。比較突出的領(lǐng)域主要有建筑、保險(xiǎn)、醫(yī)療等。例如，烏魯木齊市新市區(qū)二工街道辦事處發(fā)文規(guī)定，新啤集團(tuán)為其轄區(qū)內(nèi)鐵路局夜市啤酒的惟一經(jīng)銷商，所有攤主只許銷售新疆啤酒這一種產(chǎn)品；湖北漢川市政府辦公室發(fā)文要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各農(nóng)養(yǎng)殖場、辦事處、開發(fā)區(qū)、市政府各部門在公務(wù)接待中使用“小糊涂仙(神)”系列酒。二是設(shè)置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務(wù)進(jìn)入本地市場，抬高外地產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入本地的“門檻”，增加歧視性收費(fèi)項(xiàng)目，限制本地商業(yè)機(jī)構(gòu)銷售外地某些產(chǎn)品，設(shè)置關(guān)卡堵截外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場。市場經(jīng)濟(jì)要求凡是市場競爭機(jī)制能夠解決的問題，政府就不要用行政許可的方式去管理，如此越位的“土政策”與市場經(jīng)濟(jì)的公共管理可謂是背道而馳。

3 滯后政策與發(fā)展現(xiàn)實(shí)的偏差。如我國的資源稅政策，在各種資源礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)高攀的背景下。盡管經(jīng)過幾次調(diào)整，但稅率仍然過低。據(jù)《新華每日電訊》2008年1月8日報(bào)導(dǎo)，遼寧省1噸煤的資源稅僅2.8元，1噸玉石資源稅才5元。在遼寧省建昌縣錳礦的開采成本每噸只有300元左右，其中上繳的資源稅只有6元。按每噸售價(jià)1200元計(jì)，再扣除一些不可預(yù)計(jì)的費(fèi)用，礦主可從每噸錳礦中獲利800元左右。產(chǎn)量較高的礦主一年可開采20萬噸左右，一年的收入也就可達(dá)2億元左右。這必然導(dǎo)致過度開采，由此產(chǎn)生資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞。

4 執(zhí)行政策與政策目標(biāo)的偏差。各類考核和對政績或業(yè)績的評價(jià)目標(biāo)是對的，但問題往往出在執(zhí)行政策的過程中。如同樣是GDP，如果只看其增幅而不問其它指標(biāo)，肯定會(huì)出現(xiàn)短期行為，采用拼資源的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長模式，導(dǎo)致貧困陷阱形成、人力資本損失、社會(huì)資本缺乏和人民對政府信任的減少。從而使得貧富差距擴(kuò)大和社會(huì)不公平加劇，人們失去一些基本的社會(huì)價(jià)值如誠信和互助等等，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)凝聚力的削弱以及暴力和社會(huì)動(dòng)蕩等等。為解決糧食安全問題，國家對種糧采取直補(bǔ)，但一些地方就虛報(bào)實(shí)播面積套取補(bǔ)貼資金，“雜交水稻之父”袁隆平先生直呼要以實(shí)糧定補(bǔ)；為解決林農(nóng)增收問題，國家提高和延長了退耕還林補(bǔ)助，但一些林業(yè)主管部門的工作人員就與民爭利，先低價(jià)租荒山，再造林撈補(bǔ)助，造成一些地方的林農(nóng)上訪。如此等等，不僅偏離了中央的政策目標(biāo)，而且滋生了新的腐敗，損害了政府形象。

5 創(chuàng)新政策與政策綜合效力的偏差。情況千變?nèi)f化，政策必然要與時(shí)俱進(jìn)。否則，會(huì)失去生命力而產(chǎn)生一些影響社會(huì)進(jìn)步的負(fù)面效應(yīng)。比如，我國的計(jì)劃生育政策已經(jīng)實(shí)施三十多年，為減少人口壓力確實(shí)功不可沒。但同時(shí)要看到，由于沒有可變性。由獨(dú)生子女產(chǎn)生的“421”型家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)成了不容忽視的社會(huì)問題。有研究指出，35年前，中國兒童對老人的比例是6：1，而35年后這個(gè)比例將會(huì)倒過來變成1：2。

6 公共事務(wù)與非公共管理化的偏差。公共管理政策的首要特征是公共性。但近年來，有的地方把公益事業(yè)、公共事務(wù)私有化，在短期內(nèi)好像是減輕了國家負(fù)擔(dān)，但經(jīng)過一定時(shí)期運(yùn)行，由于私有化逐利目標(biāo)至上的嚴(yán)重缺陷，已無法持續(xù)“公”事“私”管，反映最突出的是一些地方將城市公交線路賣給私人經(jīng)營，在燃料價(jià)格上漲等因素影響下，已無法保障它的公益性和公共性，甚至無以為繼，罷工現(xiàn)象屢見不鮮。還有供水問題，有的地方將水廠私有化管理。其安全性、持續(xù)性遭到居民的普遍質(zhì)疑，曾經(jīng)成為政府信息公開條例公布后首起被訴事件。

公共政策的偏差造成了社會(huì)公共資源的分配不公，從而導(dǎo)致社會(huì)層次的分化，窮的更窮，富的更富。自上世紀(jì)90年代中期以來，由于公共管理政策的偏差，中國開始出現(xiàn)“因病致貧”、“因教致貧”以及“因房致貧”的現(xiàn)象。2008年11月26日《新京報(bào)》報(bào)道，北京一患重病農(nóng)民為獲免費(fèi)治療故意搶劫入獄，且屬屢犯，其中第一次搶劫是為了籌錢看病被判刑7年。有的地方政府行為企業(yè)化，使政府在經(jīng)濟(jì)上變成了具有無限管理職能和強(qiáng)烈利益訴求的經(jīng)濟(jì)主體，破壞了市場游戲規(guī)則，市場經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)行受到政府行為的嚴(yán)重干擾，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)秩序的完善，影響了市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。與此同時(shí)，在必須由政府履行職能的方面嚴(yán)重缺位，成了一個(gè)不愿作為、無所作為的管理者，如社會(huì)公共設(shè)施的嚴(yán)重短缺、社會(huì)保障制度的嚴(yán)重滯后、社會(huì)公共事業(yè)的缺損等。市場經(jīng)濟(jì)要求政府有所為有所不為，但實(shí)際上由于政府沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，導(dǎo)致政府該為的沒有作為，不該為的地方卻亂作為，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，最終導(dǎo)致政府公信力的弱化。對于我國政府公信力的現(xiàn)狀，學(xué)者們分別用實(shí)證分析和理論論證的方法進(jìn)行了深入的研究。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府公信力問題對網(wǎng)友評論進(jìn)行了追蹤調(diào)查并得出了以下結(jié)論：對政府持“信任”態(tài)度的約占20％。持“不信任”態(tài)度的約占80％。另據(jù)《小康》研究中心調(diào)查，2006-2007年度中國政府公信力指數(shù)為60.6分，剛過及格線?！罢湃纬潭取闭{(diào)查顯示，少部分受訪者表示很相信中央政府，逾70％的受訪者表示不相信地方政府。與此同時(shí)，政府官員以80.3％的絕對多數(shù)被網(wǎng)民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。盡管各種類型的調(diào)查或統(tǒng)計(jì)存在一定程度的隨機(jī)性和誤差，但總的來說。它們反映出一個(gè)問題，即目前中國政府特別是地方政府存在不同程度的公信力下降的趨勢，人們對政府的期望和政府在人們心目中的地位已處于較低的位置。

二、造成公共管理政策偏差的原因

1 管理體制問題?，F(xiàn)行體制容易形成“諸候經(jīng)濟(jì)”，因?yàn)轶w制和管理使各個(gè)行政區(qū)域都成為相對獨(dú)立的行為主體和利益主體。這種利益的多元格局是由各個(gè)單位所占據(jù)和把持的資源所決定的，占據(jù)著特定資源的部門和單位為了獲取和掠奪利益，不惜一切手段給自己創(chuàng)造牟利的機(jī)會(huì)，在現(xiàn)實(shí)中形成利益沖突背后的政策沖突。如重慶和南京政府圍繞長江“兩座老橋梁”的爭論就是典型的管理體制造成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

2 政府職能轉(zhuǎn)變的問題。市場經(jīng)濟(jì)要求政府做有限政府，主要履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和有利條件。然而，當(dāng)前一些地方政府的職能不僅沒有轉(zhuǎn)變，反而在急功近利和錯(cuò)誤政績觀的影響下，不講市場經(jīng)濟(jì)秩序，不講游戲規(guī)則，不講全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，片面追求GDP增長，過多地充當(dāng)了市場競爭主體的角色。如在招商引資方面，本應(yīng)該由企業(yè)出面洽談項(xiàng)目、引進(jìn)投資者的事，卻由政府承擔(dān)，政府與投資者洽談，政府與投資者討價(jià)還價(jià)；在企業(yè)經(jīng)營方面，如果企業(yè)特別是外來投資者在經(jīng)營中遇到什么問題，如銀行貸款、稅收政策執(zhí)行等，遇到政府執(zhí)法部門正常履行執(zhí)法程序，政府也會(huì)立馬出面，進(jìn)行干涉，不顧國家法律法規(guī)的規(guī)定，為企業(yè)鞍前馬后呵護(hù)有加，去年以來大量外資企業(yè)外逃已嚴(yán)重反映出招商引資政策的不足。

3 政策參考樣本收集問題。制定公共政策的目的是解決相應(yīng)的社會(huì)問題?，F(xiàn)實(shí)中與行為主體的期望和預(yù)定目標(biāo)不相符合的情況，都可以統(tǒng)稱為“問題”。任何一種問題都帶有客觀的性質(zhì)，但只有當(dāng)這些客觀性質(zhì)是普遍存在且不能實(shí)現(xiàn)主體的期望并阻礙了主體發(fā)展。才能被認(rèn)定為“問題”，并作為政策制定的參考樣本。如有人買不起房子是客觀事實(shí)，但眾多的百姓都買不起房子就是公共問題。又如，個(gè)別學(xué)生輟學(xué)不能構(gòu)成公共問題。但輟學(xué)的百分比很高就是公共問題。機(jī)構(gòu)冗雜、人浮于事是許多國有商業(yè)銀行存在的弊病，精簡人員、撤并機(jī)構(gòu)也不失為一個(gè)好的辦法，但如果執(zhí)行時(shí)僅僅以存款作為標(biāo)準(zhǔn)，把盈利作為唯一目標(biāo)，不考慮公眾要求和社會(huì)效益、社會(huì)責(zé)任，將存款低于某一數(shù)額的分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)點(diǎn)。不管農(nóng)村城市“一刀切”，就會(huì)造成許多源發(fā)性社會(huì)問題的出現(xiàn)。

4 利益博弈問題。政策形成過程實(shí)際上是不同利益集團(tuán)把各自的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。因此。這一過程中就暗含著各種利益沖突，包括長遠(yuǎn)利益與短期利益、社會(huì)利益與經(jīng)濟(jì)利益、政府利益與社會(huì)利益、強(qiáng)勢集團(tuán)之間以及與弱勢群體利益等的矛盾。在政策的制定和執(zhí)行過程中，強(qiáng)勢利益集團(tuán)往往充分運(yùn)用社會(huì)資源，或通過新聞媒體，或通過政府官員，或通過專家學(xué)者，運(yùn)用強(qiáng)大的話語權(quán)從輿論上和程序上影響公共政策的制定和執(zhí)行。公共政策在制定與執(zhí)行過程中，也由于面對強(qiáng)勢利益集團(tuán)的壓力、利益集團(tuán)之間的利益矛盾與沖突，可能陷入“悲劇性抉擇”之中，最終導(dǎo)致社會(huì)整體利益的損害和弱勢群體利益的忽視。

三、避免政府公共管理政策偏差的幾點(diǎn)建議

1 必須使公共管理政策的價(jià)值導(dǎo)向科學(xué)公正。公共管理政策的基本功能在于，通過社會(huì)福利、公共服務(wù)等制度的設(shè)置，矯正社會(huì)不公，緩和分配性沖突。在現(xiàn)代社會(huì)利益多元化、城鄉(xiāng)二元格局和貧富兩極分化等社會(huì)背景下，政策形成過程實(shí)際上是不同利益集團(tuán)把各自的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中。由政策主體對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程。在這一過程中暗含著各種利益沖突。為避免公共政策造成的偏差，必須綜合和整合公眾的意志，體現(xiàn)和代表公眾的利益，使公共利益最大化。因此政策的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該是均衡和協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益。在政策設(shè)計(jì)中，要重視利益集團(tuán)的存在并鼓勵(lì)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，提高平衡各種利益訴求和整合社會(huì)利益的能力，堅(jiān)持合作共享，把社會(huì)公平作為公共政策的價(jià)值基本點(diǎn)，通過反復(fù)的博弈和公正的制度，疏通政策渠道，最大程度地減少因博弈非均衡而引起的社會(huì)公共利益的流失，限制特殊利益集團(tuán)的利益壟斷，這樣才能實(shí)現(xiàn)公共管理政策的公平和正義。才更有利于推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

2 必須使公共管理政策的制定過程完善透明。公共管理政策作為調(diào)整各種利益沖突、分配社會(huì)資源的一種措施，應(yīng)做到合理公正。公眾平等而充分地參與政府決策，是實(shí)現(xiàn)公共管理政策正當(dāng)性和平衡各種利益的重要前提，公眾參與使政策的制定主體以及被執(zhí)行主體都有充分表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)，避免作為分配資源的公共政策帶有暗箱操作的性質(zhì)。也就是說，公眾參與可以通過對政策制定程序的控制避免政府官員對行政權(quán)的濫用。公眾參與政策制定過程作為參與政府管理的一種重要形式，是確保公共政策對民意的有效回應(yīng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源公平分配的重要途徑。要建立開放性政策制定模式，加強(qiáng)公眾參與的制度化、程序化建設(shè)，確立公民的政策主體地位，營造寬容——妥協(xié)——合作的政治文化氛圍，同時(shí)形成一套有效的維護(hù)機(jī)制。政府還要通過設(shè)計(jì)行政聽證、信息公開、行政執(zhí)法責(zé)任追究等制度，以保證立法、決策的科學(xué)性，保障公民的知情權(quán)和話語權(quán)。保證公共管理政策的公正性與合法性。

3 必須跟進(jìn)對政策和政策執(zhí)行的評估修正。通過有效的執(zhí)行評估，及時(shí)糾正政策執(zhí)行中的偏差，提高政策執(zhí)行的效益。一方面是評估政策是否還符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。如計(jì)劃生育政策其長期不調(diào)整，在最大限度的限制中國人口膨脹的同時(shí)，也帶來了新的社會(huì)問題，如果中國生育率的下降要以此為代價(jià)，而且這種代價(jià)沉重得超過了未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和人們的心理承受力，那么現(xiàn)行政策就有必要作出調(diào)整。另一方面是評估政策執(zhí)行是否科學(xué)。如在金融領(lǐng)域，金融機(jī)構(gòu)長期堅(jiān)持的“撤并機(jī)構(gòu)、減員增效”政策，結(jié)果機(jī)構(gòu)撤了，人也少了，放貸權(quán)利上收了，但對縣域經(jīng)濟(jì)特別是“三農(nóng)”的支持卻幾乎是釜底抽薪似的打擊。如此政策，值得深深反思并作出及時(shí)的調(diào)整。

4 必須加強(qiáng)政府及其部門自身的政策能力建設(shè)。政策能力包括敏感的政策意識(shí)的能力、高屋建瓴的規(guī)劃政策整體戰(zhàn)略的能力以及有效執(zhí)行政策的能力。而建構(gòu)這些能力，一是要建立和完善憲政制度，改革政府體制和財(cái)政體制。改變政府官員政績評價(jià)體系，塑造民意導(dǎo)向的政府，讓民眾和人大代表能夠通過制度化的渠道表達(dá)自己的意志：二是培育社會(huì)向著公開化，以協(xié)商解決沖突的方向前進(jìn)：三是樹立在追求社會(huì)公正的前提下提升效率的觀念，構(gòu)筑良好的社會(huì)氛圍；四是政府貫徹政策的行為要從空洞的高調(diào)和文件宣示下落到具體的對執(zhí)行機(jī)構(gòu)尤其是非政府、非營利機(jī)構(gòu)的回應(yīng)和支持。