民國(guó)時(shí)期云南邊疆特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃研究

摘 要：民國(guó)時(shí)期，云南邊疆民族地區(qū)設(shè)置了多樣式的特殊過(guò)渡型政區(qū)，其相關(guān)的名稱、內(nèi)部組織形式、管理制度等都與內(nèi)地縣級(jí)政區(qū)存有較大的差異。淺要研究了民國(guó)時(shí)期云南邊疆地區(qū)特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃，并通過(guò)對(duì)特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃設(shè)置背景及過(guò)程、相關(guān)行政要素的形成以及殖邊督辦的演變等方面予以簡(jiǎn)要闡述。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；云南邊疆地區(qū)；特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃

中圖分類號(hào)：K26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）21-0074-02

民國(guó)時(shí)期，云南邊疆民族地區(qū)經(jīng)由當(dāng)時(shí)政府的規(guī)劃，設(shè)置了多樣式的特殊過(guò)渡型政區(qū)，其相關(guān)的名稱、內(nèi)部組織形式、管理制度等都與內(nèi)地縣級(jí)政區(qū)存有較大的差異。設(shè)置特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃主旨在于增強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)的管理力度和開發(fā)力度，為在邊疆地區(qū)設(shè)縣級(jí)政區(qū)奠定良好的基礎(chǔ)，從而民國(guó)時(shí)期設(shè)置的政區(qū)過(guò)渡性較強(qiáng)，是典型的預(yù)備縣。在歷史上，云南邊疆地區(qū)處于我國(guó)西南邊疆，對(duì)其管理力度較為薄弱，因而促使其逐漸成為正式縣級(jí)政區(qū)具有一定的困難，但經(jīng)由民國(guó)時(shí)期云南邊疆地區(qū)設(shè)置的大量特殊過(guò)渡型政區(qū)，有利于新中國(guó)成立后對(duì)邊疆縣級(jí)政區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)，極大地推動(dòng)了云南等地政區(qū)建設(shè)進(jìn)程，為全國(guó)政區(qū)建設(shè)的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

一、特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃設(shè)置背景及過(guò)程

（一）設(shè)置背景

清代初，地方各省的管理秩序處于混亂時(shí)期，大多數(shù)地區(qū)各自為政。晚清時(shí)期，中緬、中越之間的宗藩體系受到較為嚴(yán)重的沖擊，造成云南邊疆地緣政治格局產(chǎn)生根本性變化，危機(jī)重重的云南邊疆地區(qū)外交問題較為重要。直至北洋政府才有暇期能夠?qū)⒏黝悪C(jī)構(gòu)及其相關(guān)稱謂統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)，以便實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的規(guī)范化管理，雖其效果并不明顯，但也導(dǎo)致在民國(guó)時(shí)期，地方行政機(jī)構(gòu)及職權(quán)局部處于調(diào)整變化趨勢(shì)。云南沿邊地區(qū)的地理生態(tài)環(huán)境為高山深谷和重瘴疊加，這對(duì)國(guó)家行政管理深入邊疆地區(qū)形成了一道天然阻礙的生態(tài)屏障，妨礙了國(guó)家對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)一管理，以至于邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較為緩慢，甚至滯后于國(guó)家其他地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度；其中流官勢(shì)力在進(jìn)行邊疆管理時(shí)需借助于當(dāng)?shù)赝了镜膸椭?，采取間接管理方式，最終導(dǎo)致云南邊疆地區(qū)土司林立、縣級(jí)政區(qū)設(shè)置較為散亂無(wú)章、國(guó)家行政管理力度較弱等局勢(shì)。

為了解決歷史遺留下的邊疆危機(jī)，加強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)的管理和控制，則需破而后立，掙脫云南邊疆原有的政區(qū)體制束縛，創(chuàng)建新興、有活力、合理的新政區(qū)體制。針對(duì)云南邊疆地區(qū)特殊行政地域結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，民國(guó)政府采取預(yù)備縣的設(shè)置措施，構(gòu)建大量的特殊行政區(qū)劃，以漸進(jìn)式的發(fā)展速度，推動(dòng)云南邊疆地區(qū)行政區(qū)劃體系的重建進(jìn)程。

（二）設(shè)置過(guò)程

為應(yīng)對(duì)邊疆危機(jī)和加強(qiáng)邊疆地區(qū)的管理、控制，設(shè)置邊疆縣級(jí)政區(qū)將有力地推動(dòng)民國(guó)時(shí)期邊疆地區(qū)的發(fā)展，對(duì)西南邊疆政區(qū)的改革起著推動(dòng)作用。據(jù)歷史相關(guān)資料顯示，晚清政府曾在云南邊疆地區(qū)嘗試設(shè)置特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃，但由于當(dāng)時(shí)政治條件較為復(fù)雜，并未取得良好的效果。在民國(guó)初期，當(dāng)時(shí)政府采取“廢府存縣”的政策，造成云南縣級(jí)政區(qū)呈現(xiàn)出向邊疆疏散式的空間分布態(tài)勢(shì)，這種發(fā)展趨勢(shì)并不利于國(guó)家對(duì)邊疆地區(qū)的管理控制和有效化解邊疆危機(jī)。從而完善云南省縣級(jí)政區(qū)迫在眉睫，民國(guó)政區(qū)采取的特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃推動(dòng)了縣級(jí)政區(qū)的發(fā)展。

民國(guó)時(shí)期，云南縣級(jí)政區(qū)改革基本完成，這為后來(lái)的云南省現(xiàn)行行政區(qū)劃的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；在云南省縣級(jí)行政區(qū)劃的改革措施大多在邊疆行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，從而可以說(shuō)在民國(guó)時(shí)期對(duì)云南縣級(jí)政區(qū)的改革，主要對(duì)其邊疆縣級(jí)政區(qū)的改革，有效彌補(bǔ)薄弱地區(qū)存在的缺陷。因此，國(guó)民政府在云南邊疆行政區(qū)劃建設(shè)方面做出較大貢獻(xiàn)，加強(qiáng)了對(duì)邊疆地區(qū)的管理，并為邊疆地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)提供了有利條件；對(duì)邊疆地區(qū)人民而言則是增強(qiáng)了其民族認(rèn)同感和國(guó)家認(rèn)同感，利于化解邊疆危機(jī)，以便維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整；在一定程度上，也為新中國(guó)成立后實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一行政政策起著重要作用。

二、云南邊疆地區(qū)特殊過(guò)渡型行政區(qū)劃政區(qū)要素形成

（一）對(duì)汛督辦向準(zhǔn)縣級(jí)政區(qū)演變

在中法戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中越邊境地區(qū)外交環(huán)境日漸復(fù)雜，交涉事務(wù)隨著時(shí)間的推進(jìn)而不斷增多，常會(huì)發(fā)生“游兵散勇”擾亂邊境的社會(huì)秩序。針對(duì)此現(xiàn)象，中越兩國(guó)皆設(shè)對(duì)汛督辦，主要管理軍事、國(guó)防以及外交事務(wù)，這為專門處理邊境交涉事務(wù)的便捷性起著較大幫助，其中中方在邊境主要設(shè)置了河口、麻栗坡等對(duì)汛督辦機(jī)構(gòu)。民國(guó)時(shí)期，對(duì)汛督辦在縣級(jí)政區(qū)規(guī)劃改革中相對(duì)削弱了外交和軍事權(quán)，新增行政司法權(quán)；并設(shè)立相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，駐地在河口、麻栗坡，以固定的行政治所予以當(dāng)?shù)毓芾恚⑶抑睂偈≌?；與此同時(shí)，還對(duì)邊疆地區(qū)幅員和邊界予以明確勘劃，并以戶口調(diào)查方式管理和控制區(qū)域內(nèi)部的人口，完成“掌土治民”的計(jì)劃。對(duì)汛督辦所凝結(jié)成的行政區(qū)劃條件利于轉(zhuǎn)變國(guó)防外交機(jī)構(gòu)為行政區(qū)劃，向正式縣級(jí)政區(qū)的過(guò)渡做好了準(zhǔn)備，促進(jìn)了河口、麻栗坡等邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)地發(fā)展形成一體化局面。

（二）土司行政管理制度

車?yán)锞赴残克?，在明清時(shí)期設(shè)置，屬于云南布政司，在1434年則廢入車?yán)镄克荆湟允婕{作為基本的地理單元，隨著日益完善，逐漸形成較為嚴(yán)密而等級(jí)森嚴(yán)的土司行政管理制度。在民國(guó)時(shí)期，將十二版納劃為八區(qū)，并設(shè)普思沿邊行政總局以及相關(guān)的分局，以便完成車?yán)锏貐^(qū)政區(qū)改革。這種政區(qū)改革掙脫出土地地區(qū)原有行政架構(gòu)的束縛，并完善了流官體系，對(duì)車?yán)锏貐^(qū)的土司政治地域結(jié)構(gòu)有一定的解構(gòu)作用，為該地區(qū)與內(nèi)地行政區(qū)劃形成一體化發(fā)展趨勢(shì)創(chuàng)造了有利條件。對(duì)于土司行政管理機(jī)構(gòu)的改革過(guò)程意味著政區(qū)過(guò)渡進(jìn)程，以便利于車?yán)镄克镜貐^(qū)能夠與內(nèi)地正式政區(qū)規(guī)劃形成一體化發(fā)展。

（三）設(shè)治局的設(shè)置

南京國(guó)民政府成立后，對(duì)地方行政區(qū)劃采取劃一調(diào)整，相關(guān)規(guī)定表明能夠設(shè)縣的地區(qū)必須設(shè)立縣級(jí)機(jī)構(gòu)予以管理，而其他不具備設(shè)縣條件或者設(shè)縣條件不成熟的地方則設(shè)置相關(guān)的設(shè)治局，并以后設(shè)縣提供準(zhǔn)備條件。云南省共設(shè)置了二十一個(gè)設(shè)治局，在空間分布形狀上，展現(xiàn)出沿邊疆地帶環(huán)弧形帶狀分布，主要是結(jié)合展開的各項(xiàng)行政措施，打破當(dāng)時(shí)邊疆土司政治格局，及時(shí)跟上內(nèi)地發(fā)展速度，以便縮小與內(nèi)地的差異、消除管理控制上的障礙，為邊疆政區(qū)逐步向正式縣級(jí)政區(qū)的過(guò)渡提供有利條件，推動(dòng)全國(guó)一體化發(fā)展進(jìn)程。

三、云南邊疆特殊過(guò)渡型統(tǒng)縣準(zhǔn)政區(qū)殖邊督辦的演變

（一）民國(guó)初期云南邊疆地區(qū)行政制度的變化

“中華民國(guó)”建立初期，云南省的地方行政機(jī)構(gòu)短期內(nèi)沿襲著晚清時(shí)期的道府廳州縣制度，以便能夠保障當(dāng)時(shí)地方的社會(huì)穩(wěn)定。但是，國(guó)民政府為良好控制地方割據(jù)分散造成的混亂局面，采取統(tǒng)一全國(guó)政令的政策，以便鞏固初建政權(quán)，從而，國(guó)民政府相繼出臺(tái)了一整套治國(guó)方針，以便完善各省縣級(jí)地方組織體系建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家政治一體化的發(fā)展。1913年，北洋政府依據(jù)相關(guān)規(guī)定，在云南地區(qū)廢除府、廳、州級(jí)相關(guān)制度，并將其改以縣稱，在全省行政區(qū)劃上主要分為滇中、蒙自、普洱以及騰越等四道，完善實(shí)行省、道、縣等三級(jí)制度。沿邊地區(qū)地廣人稀，民族結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在設(shè)縣條件并不具備的地區(qū)增設(shè)彈壓委員，即后續(xù)的行政委員等機(jī)構(gòu)予以管轄，直屬與省道，為后來(lái)的縣改做準(zhǔn)備。

（二）建立云南邊疆兩殖邊督辦署

1929年，當(dāng)時(shí)云南省政府依據(jù)國(guó)民政府的要求，廢除道制，采取省縣兩級(jí)制管理，并調(diào)整云南地方行政體制，在縣級(jí)地區(qū)設(shè)置警察、財(cái)政、建設(shè)以及教育等四局，并改革原設(shè)彈壓、行政委員等管理區(qū)域?yàn)樵O(shè)治局和督辦區(qū)，以便能夠加強(qiáng)對(duì)云南邊疆地區(qū)的管理。兩殖邊督辦署直接管理邊疆防守、交界事務(wù)、交通、文化教育、治安、慈善、衛(wèi)生等方面；對(duì)省政府相關(guān)的辦理事項(xiàng)，兩殖邊督辦須妥擬辦法以及相關(guān)程序，最后呈請(qǐng)省政府予以核定執(zhí)行；此外，兩殖邊督辦具有考核轄區(qū)內(nèi)的縣長(zhǎng)以及設(shè)治局局長(zhǎng)，并呈請(qǐng)省政府對(duì)縣長(zhǎng)及設(shè)治局長(zhǎng)施行獎(jiǎng)懲措施；兩殖邊督辦還有直接調(diào)遣各縣級(jí)、各設(shè)治局相關(guān)的保衛(wèi)團(tuán)等。兩殖邊督辦署在組織結(jié)構(gòu)上主要分為三科，第一科主掌防守、治安、交通、不屬于別種科事項(xiàng)等方面；第二科則主掌邊界事務(wù)等；第三科則主掌文化教育、實(shí)業(yè)、慈善以及衛(wèi)生、考核等領(lǐng)域。在每科設(shè)立科長(zhǎng)一名，予以統(tǒng)管每科人員，對(duì)于雇員以及兵役則由督辦予以酌定。在兩殖邊督辦署經(jīng)費(fèi)開支上主要為行政費(fèi)與事業(yè)費(fèi)兩種，其中行政費(fèi)則由各督辦予以預(yù)算，并由省庫(kù)提供；事業(yè)費(fèi)是指兩殖邊督辦在興辦某項(xiàng)事業(yè)時(shí)，提供專案以呈請(qǐng)省庫(kù)予以核定籌發(fā)?？傊?，兩殖邊督辦的權(quán)利范圍較廣，對(duì)云南邊疆地區(qū)的管理力度較以往增強(qiáng)。

（三）殖邊督辦署相關(guān)治邊措施及歷史作用

殖邊督辦署的設(shè)置有利于加強(qiáng)邊防、鞏固邊疆，對(duì)國(guó)家主權(quán)的捍衛(wèi)起著重要作用。云南邊疆地區(qū)邊界連接著法屬越南、英屬緬甸的滇南、滇西南等廣大地區(qū)，國(guó)防重要性凸顯。在民國(guó)初期，普思沿邊一帶地區(qū)設(shè)有普防殖邊統(tǒng)領(lǐng)部，但是當(dāng)時(shí)的人數(shù)較少、裝備落后，在管理上明顯存在不足；后經(jīng)一定的改革，云南邊防建設(shè)發(fā)展相對(duì)較快，普斯邊區(qū)的發(fā)展較為突出，加強(qiáng)了云南的邊防力量，同時(shí)還有力地推動(dòng)了邊地各族人民的反帝斗爭(zhēng)。匪、瘴、賭等現(xiàn)象在云南邊地危害嚴(yán)重，設(shè)置殖邊督辦不僅能夠節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)開支，還有效簡(jiǎn)化了辦事程序，提升管理效率，具有維護(hù)社會(huì)治安和穩(wěn)定邊疆社會(huì)起著重要作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，民國(guó)時(shí)期，云南邊疆設(shè)置的對(duì)汛督辦、彈壓委員、設(shè)治局以及殖邊督辦等特殊政區(qū)形態(tài)，為新中國(guó)成立之初的正式縣級(jí)政區(qū)規(guī)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有利于完成對(duì)云南邊疆地區(qū)的縣政建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的直接行政管理職權(quán)。推動(dòng)邊疆開發(fā)進(jìn)程，有效縮短了邊疆與內(nèi)地的差距和差異，實(shí)現(xiàn)邊疆行政的管理和控制，以充實(shí)國(guó)家行政區(qū)劃一體化的發(fā)展。

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