淺析“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲法解釋

尤麗麗

摘 要：1982年憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”。這一憲法規(guī)定的修改，引發(fā)了當(dāng)今社會(huì)的諸多問(wèn)題，我國(guó)土地領(lǐng)域中的各種矛盾日趨復(fù)雜激烈。許多學(xué)者也開(kāi)始強(qiáng)烈反對(duì)這一條文，但諸多問(wèn)題是否是82憲法第10條所導(dǎo)致的，仍需進(jìn)一步研究論證。十八屆四中全會(huì)推行依法治國(guó)，健全憲法解釋程序機(jī)制，加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。不宜輕言修憲，應(yīng)向釋?xiě)椖Ｊ睫D(zhuǎn)變，堅(jiān)持憲法至上原則，通過(guò)法律解釋，為82憲法第10條的土地所有權(quán)條款尋找正當(dāng)性基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)土地制度；82憲法；正當(dāng)性基礎(chǔ)；憲法解釋

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）24-0075-02

盡管學(xué)者對(duì)中國(guó)土地制度開(kāi)展了諸多學(xué)術(shù)討論，但目前關(guān)于82憲法土地條款的各種分析都有可取的地方，但也都有許多缺陷。兩種土地公有制的邊界也含糊不清，由此引發(fā)了大量的沖突與矛盾。土地問(wèn)題是我國(guó)的第一問(wèn)題，對(duì)于研究土地問(wèn)題，要堅(jiān)決以憲法為依據(jù)，以對(duì)憲法規(guī)定的正確理解為前提。要分析土地所有權(quán)條款，關(guān)鍵是要分析我國(guó)土地制度如何體現(xiàn)公意，現(xiàn)有地權(quán)結(jié)構(gòu)是否符合社會(huì)正義，有沒(méi)有侵犯人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是否有土地收益分配不公等問(wèn)題。而分析這些問(wèn)題，離不開(kāi)國(guó)家與法律。

一、分析框架的界定

（一）分析的宏觀前提

1.國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)。根據(jù)學(xué)者張恒山對(duì)人權(quán)下的定義：人權(quán)是人們?cè)谖幕J(rèn)同的基礎(chǔ)上，社會(huì)依據(jù)無(wú)害性標(biāo)準(zhǔn)所確認(rèn)的、對(duì)人的生存、發(fā)展必不可少的基本行為的正當(dāng)性。人權(quán)是以三人社會(huì)模式基礎(chǔ)上的社會(huì)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)、以無(wú)害性為依據(jù)而被確認(rèn)[1]。我國(guó)土地制度必須也以這種被社會(huì)認(rèn)同的無(wú)害性為標(biāo)準(zhǔn)。原本屬于私人所有的土地所有權(quán)現(xiàn)在成為屬于國(guó)家所有和集體所有，這是否超越了權(quán)利的界限，而討論是否超越了權(quán)利的界限，首先得探討下自然權(quán)利，古典自由主義認(rèn)為，“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)?！狈▏?guó)大革命時(shí)期頒布的《人權(quán)宣言》宣稱：“在權(quán)利方面，人們生來(lái)是而且始終是自由平等的”，自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫是“人的自然的和不可動(dòng)搖的權(quán)利”，任何政治結(jié)合的目的都在于保存這些權(quán)利，從而使基本人權(quán)原則成為宣言的核心內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，人權(quán)宣言宣告了人民主權(quán)原則，指出：“整個(gè)主權(quán)的本原主要是寄托于國(guó)民。任何團(tuán)體、任何個(gè)人都不得行使主權(quán)所未明白授予的權(quán)力。所以任何規(guī)章制度最主要的前提是能夠尊重和保護(hù)人權(quán)。而憲法是國(guó)家的最根本的法律，它必須要確保公民基本人權(quán)能夠得到充分的保護(hù)，把基本人權(quán)當(dāng)成憲法最根本的價(jià)值追求。所以，82憲法第33條第3款“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”是我們分析憲法的前提。

2.憲法必須保障土地所有權(quán)的公平與正義。法國(guó)大革命時(shí)期頒布的《人權(quán)宣言》第17條“所有權(quán)為神圣不可侵犯之權(quán)利，非顯然基于法律，為公共之必要，并在給付正當(dāng)補(bǔ)貼的條件下，任何人均不得剝奪。”所有權(quán)的真正含義是禁止他人的干涉、阻礙，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)獲得社會(huì)公認(rèn)的依據(jù)是不得損害他人，普遍性的社會(huì)觀念、法律是社會(huì)公認(rèn)的表現(xiàn)形式，所有權(quán)的無(wú)害性內(nèi)涵取決于群體的認(rèn)識(shí)。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是我國(guó)現(xiàn)行憲法承認(rèn)與保護(hù)的基本權(quán)利，基本權(quán)利取決于每個(gè)人的基本貢獻(xiàn)[2]，由于每個(gè)人的基本貢獻(xiàn)相同，所以每個(gè)人享有完全平等的基本權(quán)利，基本權(quán)利的分配原則是完全平等，平等是基本權(quán)利的靈魂[3]。公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)必須受到國(guó)家保護(hù)，是每個(gè)人的生存條件權(quán)，國(guó)家必須保護(hù)并保障公民的所有財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是憲法的基本權(quán)利，所以土地所有權(quán)是憲法的基本權(quán)利，必須受到憲法的承認(rèn)和保護(hù)，一定要體現(xiàn)公平與正義。

（二）分析的微觀前提

1.時(shí)代背景。1982年憲法進(jìn)行修改的基礎(chǔ)是1954年憲法，放棄了1978年憲法，這是因?yàn)?978年憲法保留著“文化大革命”中一些錯(cuò)誤的規(guī)定，它的中心仍然是“革命”，雖然“城市的土地屬于國(guó)家所有”這一條款的規(guī)定是1982年首次提出的，但是它的來(lái)源也離不開(kāi)“文化大革命”。

2.新的解釋的框架和方法。以往的學(xué)者對(duì)82憲法土地所有權(quán)條款的內(nèi)涵做了諸多解釋，雖然都取得一定的成果，但也有許多缺陷，其中，他們沒(méi)有給出對(duì)82憲法進(jìn)行一個(gè)整體的體系化和結(jié)構(gòu)化的解釋。本文對(duì)82憲法中“城市的土地屬于集體所有”做了政治主權(quán)與治理主權(quán)的二元性體系化解釋。

二、如何解釋“城市的土地屬于國(guó)家所有”

新的解釋是：土地所有權(quán)內(nèi)涵在政治主權(quán)上是公法意義上的階層所有權(quán)內(nèi)涵，具體表現(xiàn)在，第一，國(guó)家領(lǐng)土的所有權(quán)；第二，稅收方面的所有權(quán)；第三，集體所有權(quán)是對(duì)上述兩個(gè)方面的具體化；第四，政治主權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利、是非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán)。

（一）解釋方案的正當(dāng)性分析

現(xiàn)行憲法典第6條：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則?！边@里的核心概念是“公有制”?！皣?guó)家所有”在建立使用權(quán)市場(chǎng)的過(guò)程中，通過(guò)使用權(quán)收費(fèi)制度、公共利益共享制度、資源補(bǔ)償制度等，為每一個(gè)人買(mǎi)了一份生存權(quán)保險(xiǎn)。這既是強(qiáng)制的，又是正當(dāng)?shù)?。?guó)家以所有的形式對(duì)土地占有、使用和管制，根據(jù)平等原則，守護(hù)著每個(gè)人的基本權(quán)利。

憲法典總綱第2條：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)利的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@里的“中華人民共和國(guó)”是治理主權(quán)意義上的，這里的“人民”是以“公民”為主體的人民。人大同公民的政治關(guān)系是公民把相應(yīng)的權(quán)利委托給人大行使，公民居于治理意義上的主人地位。公民同人大的政治關(guān)系是一種“委托——授權(quán)型”關(guān)系。憲法典第13條：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ǖ涞?0條第三款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！比舜笠S護(hù)市場(chǎng)秩序，人大是公民各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的守護(hù)者。

所以現(xiàn)行的土地制度在政治主權(quán)上和治理主權(quán)上都是正當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）解釋方案的現(xiàn)實(shí)可接受性

1.我國(guó)的土地所有是國(guó)家領(lǐng)土意義的土地所有，這是毫無(wú)疑問(wèn)的，只要是我國(guó)管轄范圍內(nèi)的土地理所應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有，包括香港、澳門(mén)特別行政區(qū)的領(lǐng)土，所以不做諸多贅述。國(guó)家領(lǐng)土意義的土地所有權(quán)是政治主權(quán)意義上的。

2.對(duì)于城市私房，有的地方收取房產(chǎn)稅，有的地方收取土地稅，各不相同。稅收利益再分配問(wèn)題上，先談?wù)劇皾q價(jià)歸公”[4]，漲價(jià)到底歸誰(shuí)才是正當(dāng)?shù)?？三人社?huì)模式中，旁觀者的評(píng)判往往在理性和道德層面都是一致的，即要符合社會(huì)群體的需求。城市發(fā)展帶來(lái)的土地非農(nóng)使用的級(jí)差收益，這個(gè)收益應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且應(yīng)在全國(guó)所有農(nóng)民之間進(jìn)行平均分配，而不是只給失地農(nóng)民，此外，稅收還應(yīng)用于健全各種社會(huì)基本福利保障體系，社會(huì)基本福利保障體系應(yīng)城鄉(xiāng)全覆蓋?？傊?，我國(guó)土地財(cái)政收入的分配，應(yīng)征得社會(huì)大多數(shù)人的同意，應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)群體的意志，保障公民的基本權(quán)利。稅收方面的權(quán)益屬政治主權(quán)系統(tǒng)中的階層憲法權(quán)利，就階層憲法權(quán)利而言，其在功能定位上具有整體性的特點(diǎn)，行使階層憲法權(quán)利不能立足于區(qū)域性利益，也不能立足于階層利益，邏輯指向應(yīng)重在中國(guó)整體秩序[5]。

3.集體所有權(quán)是對(duì)上述兩個(gè)方面的具體化。農(nóng)村的土地屬于集體所有是更具體的表現(xiàn)。“按勞分配為主體，多種分配方式并存”是我國(guó)的基本分配制度。意思是按照勞動(dòng)的貢獻(xiàn)作為財(cái)富分配的主要依據(jù)，多勞多得，少勞少得。再輔之以其他的諸如按照知識(shí)技術(shù)、資本、管理等生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)對(duì)財(cái)富進(jìn)行分配。在分配關(guān)系上能夠調(diào)動(dòng)各方面進(jìn)行投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)民是農(nóng)村勞動(dòng)的主體，農(nóng)村的土地屬于勞動(dòng)集體所有具有更實(shí)際的意義。而農(nóng)村土地財(cái)富的再分配利益應(yīng)在全國(guó)所有農(nóng)民之間進(jìn)行平均分配。

4.財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民享有的受保護(hù)的權(quán)利，是由國(guó)家所保護(hù)與保障的生存條件權(quán)，每一個(gè)人的生存條件權(quán)都應(yīng)是平等的，國(guó)家對(duì)每個(gè)人的土地權(quán)益的保護(hù)措施是相同的，國(guó)家對(duì)每個(gè)人的土地權(quán)益的分配應(yīng)是平等的。所有權(quán)的真正含義是禁止他人的干涉、阻礙，而要保證每個(gè)人的所有權(quán)不被侵犯，也必須依靠國(guó)家與法律。所以所有權(quán)概念是政治主權(quán)意義上的所有權(quán)，某種意義上是實(shí)現(xiàn)某種政治意圖的工具。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也是政治主權(quán)意義上的階層憲法權(quán)利，是政治選擇與決斷的結(jié)果，是基于中國(guó)的政治性憲法權(quán)利而存在的權(quán)利，是基本的權(quán)利，是國(guó)家所保護(hù)與保障的生存條件權(quán)。

5.土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利，是非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán)。土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利，指的是土地的使用權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利。“土地所有”在治理主權(quán)上是私法意義上的非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán)，指的是公民基于經(jīng)濟(jì)目的享有的自由選擇權(quán)，而自由選擇權(quán)之間存在著沖突，就是有優(yōu)勢(shì)地位的一方侵害或剝奪了另一方的權(quán)利，出現(xiàn)了支配與服從的社會(huì)關(guān)系，典型的表現(xiàn)就是壟斷，國(guó)家對(duì)土地用途管制、對(duì)建設(shè)用地壟斷，但是如果國(guó)家放開(kāi)土地用途管制，土地供給將會(huì)增多，最后供大于求，導(dǎo)致價(jià)格降低，無(wú)收益可言。只有土地受?chē)?guó)家管制，國(guó)家土地的供給小于社會(huì)對(duì)土地的需求，國(guó)家乃至整個(gè)社會(huì)才有利益可言。

三、總結(jié)

82憲法第10條所確立的地權(quán)結(jié)構(gòu)，并不單單是私法意義上的土地所有權(quán)，也不僅僅是公法意義上的土地所有權(quán)，現(xiàn)有土地制度也沒(méi)有剝奪個(gè)人土地權(quán)利，相反，個(gè)人土地權(quán)利只有在現(xiàn)有制度下才能得以保障。我國(guó)現(xiàn)行土地所有權(quán)既是政治主權(quán)意義上階層性質(zhì)的土地所有權(quán)，也是治理主權(quán)意義上公民性質(zhì)的土地所有權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行土地問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)，仍應(yīng)是尊重和保護(hù)基本人權(quán)、保障公民合法的財(cái)產(chǎn)不受侵犯、注重土地收益分配上的公平與正義以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家在征收和土地管制上行使權(quán)力的民主監(jiān)督等問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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[5]韓秀義.文本·結(jié)構(gòu)·實(shí)踐：中國(guó)憲法權(quán)利二重屬性分析[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（4）.