縣域義務(wù)教育資源配置的主要問題及建議

王陽

義務(wù)教育均衡發(fā)展指在正常的教育群體之間平等地分配公共教育資源，達(dá)到教育需求與教育供給的相對(duì)均衡。其內(nèi)涵主要體現(xiàn)為：一是合理控制教育差距，二是政府配置的教育公共資源和教育機(jī)會(huì)相對(duì)均衡，三是義務(wù)教育的普及程度、學(xué)校的布局、義務(wù)教育的總體質(zhì)量等大致均衡。當(dāng)前，縣域義務(wù)教育資源配置失衡，制約適齡兒童享有平等受教育的權(quán)利。本文以陜西省周至縣為例開展相關(guān)調(diào)研，以為義務(wù)教育公共服務(wù)改革提供決策參考。

一、周至縣義務(wù)教育資源配置的現(xiàn)狀

周至縣屬西安市遠(yuǎn)郊縣。2013年，全縣共有小學(xué)158所，其中公辦小學(xué)153所;共有初級(jí)中學(xué)28所，其中公辦初中27所。同年，全縣共有小學(xué)生3.8萬人，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率和教育鞏固率皆達(dá)100%;共有初中生2.6萬人，初中毛入學(xué)率達(dá)100%，教育鞏固率達(dá)99.7%。

（一）農(nóng)村義務(wù)教育投入的增幅高于城鎮(zhèn)，薄弱地區(qū)生均經(jīng)費(fèi)投入大

在教育經(jīng)費(fèi)安排上，向農(nóng)村傾斜。2012年以來義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)如表1所示，全縣小學(xué)由3861.86元增至4291.14元，增幅達(dá)11.12%，與同期GDP增長(zhǎng)幅度持平。其中，啞柏鎮(zhèn)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)增幅達(dá)29.59%，超過全縣平均水平。同期，全縣初中生均教育經(jīng)費(fèi)的平均增幅和城關(guān)鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)）的增幅分別為42.13%和36.79%，而啞柏鎮(zhèn)、樓觀鎮(zhèn)的增幅則顯著高于前兩者，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)在小學(xué)和初中呈縮小趨勢(shì)。

在經(jīng)費(fèi)投入力度上，向薄弱地區(qū)傾斜。啞柏鎮(zhèn)2012年義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)是除城關(guān)鎮(zhèn)外最低的，到2013年該鎮(zhèn)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的增幅遠(yuǎn)超其他鎮(zhèn)，特別是初中生均教育經(jīng)費(fèi)的增幅高達(dá)78.61%，與其他地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的差距顯著縮小。

（二）區(qū)域、城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師素質(zhì)差距逐漸縮小

2013年以來，西安市近300名城鎮(zhèn)教師赴百余所邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校開展為期1年的支教活動(dòng)，近600名中小學(xué)教師在區(qū)域內(nèi)學(xué)校轉(zhuǎn)任交流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育教師交流輪崗每年按照3%的比例增加。周至縣2012年平均每所公辦小學(xué)教師交流人次為0.6人/次，2013年增至0.9人/次，同期平均每所公辦初中教師交流人次從4.1人/次增至4.8人/次。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，開展教師交流是提升素質(zhì)的重點(diǎn)。2012-2013年啞柏鎮(zhèn)和廣濟(jì)鎮(zhèn)平均每所小學(xué)交流教師人次增長(zhǎng)0.4-0.5人/次，分別達(dá)到1.5人/次和1.1人/次，增幅明顯超過全縣平均水平。

（三）采取多種措施，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)、薄弱學(xué)校辦學(xué)條件

針對(duì)農(nóng)村教育設(shè)施落后的情況，結(jié)合新一輪中小學(xué)布局調(diào)整和合校并點(diǎn)工作，西安市先后對(duì)農(nóng)村學(xué)校的校園、教室、食堂、取暖設(shè)施、宿舍等進(jìn)行了整改，改善了農(nóng)村學(xué)生的食宿條件，更新了破舊的課桌、黑板，配置了多媒體設(shè)備，接入了基礎(chǔ)教育專網(wǎng)，還建立了“周至縣遠(yuǎn)教服務(wù)QQ群”，使農(nóng)村小學(xué)的辦學(xué)條件與城市學(xué)校的差距進(jìn)一步縮小。

（四）不斷擴(kuò)大困難學(xué)生資助面，提高資助標(biāo)準(zhǔn)，真正保障弱勢(shì)群體接受高質(zhì)量義務(wù)教育的權(quán)利

2013年以來，全縣家庭經(jīng)濟(jì)困難的小學(xué)寄宿生每人每天補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)4元，初中貧困寄宿生每人每天補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)5元，全年以250天計(jì)算，小學(xué)和初中每生每年分別可享受到1000元和1250元的生活費(fèi)補(bǔ)助。在及時(shí)撥付配套經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還充分利用社會(huì)力量開展幫困助學(xué)活動(dòng)。2013年接受各類社會(huì)捐助22起，捐資185萬元，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生2850人。爭(zhēng)取美國(guó)胡氏助學(xué)金6萬元，資助學(xué)生59人。發(fā)放美國(guó)唐仲英愛心獎(jiǎng)學(xué)金44.84萬元，獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生830人。

二、周至縣義務(wù)教育資源配置失衡的主要表現(xiàn)

義務(wù)教育是普惠性教育，要求義務(wù)教育階段的教育資源要均衡配置，包括硬件設(shè)施、師資隊(duì)伍、管理水平、生源分配等，但目前不論硬件資源，還是軟件資源，周至縣在地區(qū)、城鄉(xiāng)之間都存在配置不均的問題。

（一）生均教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大

從生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的鎮(zhèn)際差異看，差距擴(kuò)大明顯。2012年以來地方負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)如表2所示，2012年地方負(fù)擔(dān)的初中生均教育經(jīng)費(fèi)最高鎮(zhèn)（廣濟(jì)鎮(zhèn)，6472.71元）比最低鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)，1547.22元）多4925.49元，2013年這一差距擴(kuò)大到5743.32元（樓觀鎮(zhèn)最高，8031.08元;二曲鎮(zhèn)最低，2287.76元）。地方負(fù)擔(dān)的小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)2013年最高鎮(zhèn)（樓觀鎮(zhèn)，3935.69元）比最低鎮(zhèn)（二曲鎮(zhèn)，1096.15元）多2839.54元，而該差距在2012年是2826.28元（廣濟(jì)鎮(zhèn)最高，3718.62元;二曲鎮(zhèn)最低，892.34元）。

如果觀察義務(wù)教育生均總教育經(jīng)費(fèi)的鎮(zhèn)際差距，擴(kuò)大的趨勢(shì)更明顯。初中生均總教育經(jīng)費(fèi)2012年最高鎮(zhèn)比最低鎮(zhèn)多5079.79元，到2013年差距擴(kuò)大為6493.46元。小學(xué)生均總教育經(jīng)費(fèi)的情況與之類似。

（二）教育儀器設(shè)備、圖書、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、校舍建設(shè)等辦學(xué)條件在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間存在明顯差距

目前，義務(wù)教育階段學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施縣城優(yōu)于農(nóng)村，已經(jīng)成為教育均衡發(fā)展的突出問題。周至縣為國(guó)家秦巴山區(qū)集中連片地區(qū)貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)相對(duì)落后。特別是農(nóng)村小學(xué)缺乏最基本的圖書、儀器設(shè)備和電腦，桌凳殘缺不全，現(xiàn)代教育手段很難實(shí)現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、網(wǎng)站建設(shè)、管理和應(yīng)用等方面，城鄉(xiāng)、地區(qū)、學(xué)校之間存在較大差異，“數(shù)字鴻溝”正在形成。此外，圖書購(gòu)置情況在城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差異更是明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)的中小學(xué)圖書擁有量大大高于農(nóng)村學(xué)校。從調(diào)研組考察的樓觀臺(tái)九年制學(xué)校來看，年均資金缺口達(dá)30萬元，經(jīng)費(fèi)不足令學(xué)校的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)都很艱難，冬季采暖等大型開支還無法解決，更無力購(gòu)置圖書和配備體育器材。

（三）教師學(xué)歷、素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、校際之間落差依然很大

一是教師數(shù)量存在結(jié)構(gòu)性失衡。從生師比看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基本平衡。 2013年農(nóng)村小學(xué)教育生師比為12：1，大大低于城鎮(zhèn)的26：1，說明教師數(shù)量基本均衡。但是從教師的學(xué)科分布看，卻存在結(jié)構(gòu)性失衡。短線學(xué)科的教師，如專職音體美教師，計(jì)算機(jī)、英語等學(xué)科專任教師，專業(yè)生活教師，以及特殊崗位工勤人員在農(nóng)村尤為緊缺。這種失衡將嚴(yán)重影響素質(zhì)教育和全面教育的質(zhì)量。

二是優(yōu)質(zhì)教師資源分布不均衡。農(nóng)村教師老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，教學(xué)手段和教學(xué)方法陳舊，教學(xué)新理念難以實(shí)施?！督處煼ā返?5條明確規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。但現(xiàn)實(shí)與之仍有差距。如表3所示，2012年西安市教育行業(yè)比公共管理和社會(huì)組織行業(yè)在崗職工平均工資高12681元，到2013年這一差距降低到11193元;在工資增長(zhǎng)幅度方面，教育行業(yè)2013年比2012年增加了1608元，增幅是2.95%，而公共管理和社會(huì)組織行業(yè)同期增加了3096元，增幅高達(dá)7.39%。

教師的回報(bào)與貢獻(xiàn)之間的差距，造成了農(nóng)村優(yōu)秀骨干教師的流失，加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師素質(zhì)的差距，同時(shí)也對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性構(gòu)成了不利影響。

三、促進(jìn)縣域義務(wù)教育資源均衡配置的政策建議

（一）理清各級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任

義務(wù)教育投入一般都由中央和地方政府共同承擔(dān)，但是由于體制不同，各級(jí)政府承擔(dān)的份額、方式也并不完全相同。以法國(guó)、英國(guó)為代表的集權(quán)制國(guó)家中，義務(wù)教育投入主要由中央政府負(fù)責(zé)，以美國(guó)、德國(guó)為代表的分權(quán)制國(guó)家中，義務(wù)教育投入主要由地方政府負(fù)責(zé)。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)權(quán)重心上移，事權(quán)下移，這種不對(duì)稱局面是造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡的根本原因，其解決途徑在于理清各級(jí)政府在義務(wù)教育中的責(zé)任，明確各級(jí)政府在義務(wù)教育均等化過程中的投入責(zé)任。同時(shí)，對(duì)各級(jí)政府的投入分列制度，避免財(cái)政資金“拼盤”使用，夸大本級(jí)財(cái)政在義務(wù)教育中的投入比例，真正做到“三個(gè)增長(zhǎng)，兩個(gè)提高”。

（二）統(tǒng)籌教師資源，保證并提高中小學(xué)教師的福利待遇與公務(wù)員待遇同步增長(zhǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師的合理流動(dòng)

現(xiàn)在全省各地都能做到財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放教師的基本工資，但是基本工資以外的其他待遇，與當(dāng)?shù)刎?cái)力緊密相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工資外福利待遇甚至超過工資本身，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師卻只能保證基本工資，各地教師之間的福利待遇差距，是教師流動(dòng)的一個(gè)重要原因，其結(jié)果是農(nóng)村教師流向城市，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師流向發(fā)達(dá)地區(qū)，薄弱學(xué)校教師流向優(yōu)質(zhì)學(xué)校。義務(wù)教育均衡發(fā)展的真正實(shí)現(xiàn)，應(yīng)以優(yōu)質(zhì)師資均衡配置為前提。要保證優(yōu)秀教師留在農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校，必須使其福利待遇水平得到足夠的提高，并為其提供提升自身素質(zhì)的機(jī)會(huì)，比如課程培訓(xùn)、校本培訓(xùn)等，保持優(yōu)秀教師隊(duì)伍在薄弱學(xué)校、農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定性。

（三）資助承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的民辦學(xué)校

《民辦教育促進(jìn)法》將民辦教育定位為公益性事業(yè)，因此包括義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位。目前，民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)均為投資者自行籌措，與公立學(xué)校相比成本較高。為此，對(duì)于義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，既要采取“積極鼓勵(lì)”態(tài)度，也應(yīng)落實(shí)“大力支持”的措施。按照《民辦教育法》的規(guī)定，“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。”在教育經(jīng)費(fèi)方面對(duì)民辦教育施以扶持政策，是各級(jí)政府義務(wù)教育職責(zé)意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn)，也是促進(jìn)義務(wù)教育均等化的必需，對(duì)于降低民辦義務(wù)教育的成本費(fèi)用，對(duì)于民辦教育投資人依法“取得合同回報(bào)”具有很好的約束作用。因此，各級(jí)政府應(yīng)依法落實(shí)對(duì)本區(qū)域義務(wù)教育階段內(nèi)民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)扶持，更好地促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

（四）落實(shí)各項(xiàng)政策，切實(shí)保障弱勢(shì)群體學(xué)生接受義務(wù)教育

加大對(duì)貧困學(xué)生的幫助學(xué)工作力度，高度關(guān)注貧困家庭子女、進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女和農(nóng)村留守兒童的教育問題，給每個(gè)受教育者提供同等的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利。健全和完善政府主導(dǎo)、學(xué)校聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的扶困助學(xué)機(jī)制，對(duì)義務(wù)教育階段經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生、特殊教育學(xué)校學(xué)生以及在普通學(xué)校隨班就讀的殘疾兒童實(shí)行“教育券”、“營(yíng)養(yǎng)餐”制度，并為享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生提供“教育券”、“營(yíng)養(yǎng)餐”;對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)生流動(dòng)情況進(jìn)行及時(shí)科學(xué)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，結(jié)合人口數(shù)量的變化，配置滿足需要的義務(wù)教育資源。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：楊再梅