我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀與重大突破

中央民族大學(xué)　王健

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀與重大突破

中央民族大學(xué)王健

摘要：新農(nóng)保的實施是我國農(nóng)村社會保障政策中十分重要的一環(huán),它是保證廣大村民“老有所養(yǎng)”的一項重大惠農(nóng)政策。但新農(nóng)保在實施中呈現(xiàn)出了諸多的不足之處,約束了新農(nóng)保的良性發(fā)展。2014年初國家正式實行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度,打破了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度二元分割的格局,有利于全體人民共享改革發(fā)展新成果,同時也關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的建立,是我國社會養(yǎng)老政策的重大突破。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度；統(tǒng)籌

中圖分類號：F842.67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）04-0048-02

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的背景

（一）家庭保障功能和土地保障功能的持續(xù)弱化

根據(jù)國家統(tǒng)計局對農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測的調(diào)查，2009年全國外出農(nóng)民工總量14533萬人，其中有95.8%是年齡在16歲到50歲之間的青壯年勞動力。如此大規(guī)模的農(nóng)村中低年齡人口進(jìn)城務(wù)工、求學(xué)、從商，使得傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著的變化。

受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的沖擊，自20世紀(jì)90年代以來，單位農(nóng)產(chǎn)品的成本大幅提高，農(nóng)民從土地上所得的收入在其收入結(jié)構(gòu)中所占的比重持續(xù)下降，農(nóng)民對土地的依賴減少；土地的集體所有制又制約了農(nóng)民對土地財產(chǎn)變現(xiàn)的能力，使得農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)沉重；城市化進(jìn)程加快使我國耕地面積消失速度比農(nóng)業(yè)人口消失速度還要快，大量土地被征用。據(jù)統(tǒng)計，2006年全國建設(shè)占用耕地387.8萬畝，其中當(dāng)年建設(shè)占用耕地251.0萬畝，往年未變更上報的建設(shè)占用耕地136.8萬畝。從1978年到2009年累計形成8700多萬被征地農(nóng)民，近10年被征地農(nóng)民每年新增高達(dá)400萬左右。

（二）大規(guī)模的人口遷移加速農(nóng)村社會人口老齡化進(jìn)程

據(jù)估計，1987年中國人口遷移規(guī)模超過3000萬，1994年超過4000萬，1999年超過5000萬，到2000年已經(jīng)接近6300萬，遷移率接近5%。相關(guān)預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，從2008年到2052年，中國農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口總規(guī)模累計將達(dá)到4.69億人，年均遷移近1000萬人。其中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動人口（15-59歲）向城鎮(zhèn)遷移總數(shù)將達(dá)到2.94億，年均遷移650萬人。如此大規(guī)模的“鄉(xiāng)-城”遷移，尤其是農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)的遷移導(dǎo)致了農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)的失衡，老年人口撫養(yǎng)系數(shù)急劇增大，農(nóng)村人口老齡化程度遠(yuǎn)超過了城市。

自2008年開始，遷移后的農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比將從19.57%快速上升到2022年的30.28%、2031年的40.72%、2052年的45.23%，這也意味著在2008年由5個經(jīng)濟(jì)活動人口贍養(yǎng)1位老年人，而到了2052年將出現(xiàn)2個經(jīng)濟(jì)活動人口贍養(yǎng)1位老年人，屆時農(nóng)村人口老齡化程度將空前沉重。同時遷移后的農(nóng)村人口總撫養(yǎng)比也將快速上升，到2052年將達(dá)到75.95%。

（三）城鄉(xiāng)二元分割下收入差距不斷拉大和社會福利待遇差別不斷凸顯

隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鄉(xiāng)二元分割的態(tài)勢不斷強(qiáng)化，城鄉(xiāng)居民人均收入比從1990年的2.2擴(kuò)大到2009年的3.3,城鄉(xiāng)相對收入差距的基尼系數(shù)從改革開放前的0.16左右上升到2007年的0.45左右。另一方面，城鄉(xiāng)社會福利待遇差別也不斷凸顯。在城鎮(zhèn)居民的社會保障體系不斷健全的同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以“社會經(jīng)濟(jì)條件不成熟”的理由于1999年被停止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險處于真空狀態(tài)。

（四）老農(nóng)保的探索實際上已經(jīng)宣告失敗

1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，奠定了老農(nóng)保的制度框架。老農(nóng)保的參保范圍為年齡在20～60周歲的農(nóng)村勞動力，養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡為60歲?；I資以個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策支持。個人可以選擇繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)額從2～20元共分10檔，每檔增加額為2元。繳費(fèi)方式靈活，可以定期繳，也可以一次性躉交。養(yǎng)老金按月領(lǐng)取，計發(fā)水平等于個人賬戶積累額除以計發(fā)月數(shù)120。經(jīng)為管理費(fèi)用從基金提取。

老農(nóng)保的失敗是多方面造成的：資金來源狹窄，保障作用有限；老農(nóng)保沒有財政補(bǔ)貼，全靠個人繳費(fèi)支撐，富人有能力參保，而窮人則被排除在外，保障對象發(fā)生平生偏離；基金管理隱患多，收益率低，失信于民。但是老農(nóng)保的探索仍是有益的，它提提高了人們的保險意識，初步建立起了農(nóng)村養(yǎng)老保險組織框架；同時也從反面證明了缺乏國家財政的大力支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度就無法普遍建立和正常運(yùn)行。

二、我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在實施中的優(yōu)缺點

（一）我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本優(yōu)點

新農(nóng)保制度堅持“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則。“?；尽笔且馕吨龅牡退狡鸩剑衔覈鴱V大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較落后的基本國情；“廣覆蓋”是意味著制度覆蓋全體農(nóng)村居民，努力實現(xiàn)人人共享；“有彈性”指它將滿足不同收入水平的農(nóng)民多樣化的養(yǎng)老保障需求；“可持續(xù)”意味著新農(nóng)保財務(wù)制度將建立在科學(xué)精算與預(yù)測的基礎(chǔ)上，控制財務(wù)運(yùn)行風(fēng)險，減輕制度建立之初各級政府部門的財政補(bǔ)貼壓力。

1.新農(nóng)保制度明確和強(qiáng)化了政府的補(bǔ)貼責(zé)任。

一方面，制度開始實施時已滿60周歲，未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村居民，不用繳費(fèi)，可以每月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；另一方面地方政府對參保人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為不低于每人每年30元，同時對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的居民給予適當(dāng)鼓勵。

2.新農(nóng)保實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。

實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合模式,改變了舊農(nóng)保單一的個人賬戶制。新農(nóng)保制度在設(shè)計層面上充分考慮到未來建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障體系的長遠(yuǎn)目標(biāo)，確定了與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。

3.新農(nóng)保覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

努力實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡男罗r(nóng)保規(guī)定：只要年滿61周歲(不含在校學(xué)生)未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民都可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。舊農(nóng)保對參保人限定為非城鎮(zhèn)戶口,且年齡的限定為20周歲至60周歲。新農(nóng)保取消了對非城鎮(zhèn)戶口及以年齡的限定,實際上是擴(kuò)大了覆蓋范圍。

（二）政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

1.銜接問題

在1999年清理整頓之前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市76%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，參保的農(nóng)村人口達(dá)8000萬人。從2002年起，許多地區(qū)積極探索建立與本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在各地單獨進(jìn)行探索的過程中，由于一方面要兼顧傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的歷史遺留問題，另外一方面又缺乏統(tǒng)一具體的規(guī)范指導(dǎo)，這些地區(qū)自行組織的試點方案有著較大差異。到2008年底，全國31個?。▍^(qū)、市）的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)共有1900多個縣級統(tǒng)籌單位，標(biāo)準(zhǔn)大多是“一地一策”，甚至“一地多策”。

關(guān)于新老農(nóng)保之間的轉(zhuǎn)換，按試點方案的規(guī)定：“老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶”，按新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)。但在現(xiàn)實中，有人采用一次性繳費(fèi)方式參加老農(nóng)保，由于數(shù)額很大，使老農(nóng)保的待遇水平高于新農(nóng)保，對此應(yīng)該如何處理卻沒有規(guī)定。與此相關(guān)的還有，老農(nóng)保和新農(nóng)保合并后，老農(nóng)保是否可以折算繳費(fèi)年限，以及如何折算等問題，都需要進(jìn)一步明確。

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之外，部分政府部門針對農(nóng)村的特殊群體出臺了一些身份化的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，這些政策的具體保障標(biāo)準(zhǔn)與參保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也存在很大差異。如，人力資源和社會保障部聯(lián)合財政部門、農(nóng)業(yè)部門出臺了針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場職工的社會養(yǎng)老保險制度，人口計生部門出臺了針對農(nóng)村計劃生育戶的養(yǎng)老保障政策，國土資源部門聯(lián)合財政部門、人力資源和社會保障部門出臺了針對失地農(nóng)民的社會保障政策，組織部門出臺了針對農(nóng)村村級主職干部的社會養(yǎng)老保險制度，另外還有民政部門負(fù)責(zé)實施的五保供養(yǎng)制度和最低生活保障制度以及參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的返鄉(xiāng)農(nóng)民工制度。

2.設(shè)計問題

試點方案指出，新農(nóng)保的繳費(fèi)必須存入國有商業(yè)銀行設(shè)立的財政專戶，按照一年期銀行存款利率計息。但實際上，個人賬戶一般都要儲存十多年，甚至幾十年，而在這種情況下，若仍然按一年期銀行利率計算，會使個人利益受損。例如，2010年10月全國通貨膨脹率達(dá)到4.4%，而隨后調(diào)整的一年期存款利率只有2.75%，這就可以說明目前個人賬戶積累額完全做不到保值，也更不要說增值了。

試點方案中的捆綁繳費(fèi)是指已經(jīng)到齡的老年人，如果其符合條件的子女都已參保繳費(fèi)，則本人可以不用繳費(fèi)，就能享受到基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這一定程度上有利于敦促年輕人參保，但是另一方面，捆綁繳費(fèi)也涉及到權(quán)利主體的確定問題，即老人是作為個人和公民有權(quán)利享受養(yǎng)老保障，還是作為參保子女的父母享受養(yǎng)老保障。如果是后者的話，則有可能把家庭矛盾和糾紛引入老年保障系統(tǒng)中，從而帶來執(zhí)行上的困難。

按照指導(dǎo)意見的規(guī)定，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金實行非繳費(fèi)型普惠制，由財政全額補(bǔ)貼，待遇標(biāo)準(zhǔn)全國一刀切，統(tǒng)一為55元/月/人。并規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整全國新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)。盡管采取統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)使推廣變得簡單易行，但一刀切的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金對于各地農(nóng)村人均純收入替代率極不平衡。

3.經(jīng)辦管理系統(tǒng)中存在問題

總體上看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)辦管理基礎(chǔ)好，能夠做到信息化管理。而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，財力薄弱，信息化建設(shè)十分落后，經(jīng)辦能力很弱。例如在寶雞，國家統(tǒng)一開發(fā)的農(nóng)保信息系統(tǒng)軟件滯后，新農(nóng)保起步階段基本依靠手工處理，直到2010年10月份才逐步地將手工處理的信息納入計算機(jī)管理，目前新農(nóng)保業(yè)務(wù)基本上是手工操作和計算機(jī)運(yùn)用并行。同時新農(nóng)保經(jīng)辦工作人員的素質(zhì)也有待提高。有些縣鄉(xiāng)級經(jīng)辦單位缺乏信息技術(shù)人才，而且人員收入偏低，人員的穩(wěn)定性與積極性受到嚴(yán)重影響，不利于工作的展開。

在繳費(fèi)時間上，有些地方農(nóng)民反映不太合理，比如有些地方收取保險費(fèi)的時間正是一年最缺現(xiàn)金的時節(jié)。另外，在待遇領(lǐng)取方式上，有七成以上的農(nóng)民贊同發(fā)銀行存折，這樣個人可以隨時支取。還有一些年齡大、文化水平低且行動不便的老人希望能有專人將養(yǎng)老金送到家里。

三、現(xiàn)階段新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的重大突破

在新農(nóng)保最初實施的五年中，關(guān)于新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，《指導(dǎo)意見》并沒有給出詳細(xì)的方案，只是規(guī)定由人力資源社會保障部會同財政部來共同制定。這個問題的解決與否，關(guān)乎在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險積極性的高低，關(guān)乎城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的建立。

2014年初，新農(nóng)保制度建設(shè)進(jìn)入了新階段——2014年2月7日,國務(wù)院常務(wù)會議決定將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。這將助力城鄉(xiāng)居民公平享有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，也為彌合二元經(jīng)濟(jì)社會奠定更堅實的制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村居民與城市居民的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌打破了就業(yè)和社會保障的城鄉(xiāng)分割局面。當(dāng)前全國已有15個省市結(jié)合自身情況,將"新農(nóng)保"與"城居保"合并實施,頒布各自的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相關(guān)規(guī)定。然而，整合城鄉(xiāng)就業(yè)與社會保障將面臨一些長期的大的挑戰(zhàn)，例如既已形成的且已固化的文化、政策、思想、行政藩籬，以及基于社會保障管理大數(shù)據(jù)建設(shè)中國社會保障體系。同時在參保過程中,參保者多選擇最低的繳費(fèi)檔次,參保質(zhì)量有待提升。只有完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的相關(guān)制度,才能更好引導(dǎo)參保者選擇更高的繳費(fèi)檔次。

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作者簡介：王?。?990－）女,漢,遼寧鞍山人,單位,中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院研究生,研究方向：人口學(xué)。