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    土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化研究

    2015-10-13 21:30:12蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院張紅蕊
    人間 2015年12期
    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)土地研究

    蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院 張紅蕊

    土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化研究

    蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院張紅蕊

    摘要:土地問(wèn)題始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的焦點(diǎn),隨著中國(guó)人口的增加,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的加速是必然的產(chǎn)物。處理好工業(yè)化和農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和合理利用成為亟需解決的重要問(wèn)題。文章對(duì)我國(guó)土地非農(nóng)化和土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì),以及非農(nóng)化出現(xiàn)的加速土地流轉(zhuǎn)的原因和一系列的問(wèn)題進(jìn)行了研究

    關(guān)鍵詞:土地;土地流轉(zhuǎn);非農(nóng)化;研究

    中圖分類(lèi)號(hào):F301.2

    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1671-864X(2015)04-0124-02

    土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng).斯密曾有句名言∶“土地是財(cái)富之母,勞動(dòng)是財(cái)富之父?!蔽覈?guó)是一個(gè)人口眾多,但耕地面積稀缺的國(guó)家,人均耕地面積僅0.106公頃(1.59畝),土地問(wèn)題一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題. 2013年,正值改革開(kāi)放35周年,改革開(kāi)放也進(jìn)入了攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū),中國(guó)第十八屆三中全會(huì)也對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題給與了重點(diǎn)關(guān)注。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度在取得巨大成就之后也面臨著一些問(wèn)題。

    1978年,安徽、四川兩省少數(shù)農(nóng)村嘗試包產(chǎn)到組,促成了十一屆三中全會(huì)后中共中央領(lǐng)導(dǎo)人力主對(duì)農(nóng)村政策的變革,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村地區(qū)推行起來(lái),在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下,農(nóng)民擁有對(duì)土地的承包權(quán),使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn),是指具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)將自身的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶(hù)或者經(jīng)濟(jì)組織,而農(nóng)戶(hù)本身則保留土地承包權(quán)?!吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。農(nóng)地非農(nóng)化是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途,成為居住、交通、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過(guò)程。土地的非農(nóng)化是城市化、人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等拉動(dòng)力與地方政府、農(nóng)民等推動(dòng)力共同作用的結(jié)果[1]。

    一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)

    改革開(kāi)放浪潮后,尤其是近年來(lái)我國(guó)在年平均GDP保持在10%的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭下,工業(yè)化的規(guī)模越來(lái)越大,工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中占用大量的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地,農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)化的不平衡矛盾加劇。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)中可以看出,這一過(guò)程中農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化是不可避免的現(xiàn)象,工業(yè)化的快速發(fā)展,對(duì)土地的需求急劇膨脹,農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模越來(lái)越大.

    二、加速土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的原因

    (一)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)加劇對(duì)土地需求,政府追求GDP增長(zhǎng),加速土地流轉(zhuǎn)

    土地是工業(yè)化過(guò)程中資本原始積累之源泉。改革開(kāi)放后,中國(guó)農(nóng)村在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,解放和發(fā)展了生產(chǎn)力,工業(yè)化進(jìn)程也取得了令全世界為之側(cè)目的成就,工業(yè)化和城市化的高度發(fā)展使得對(duì)土地的需求急劇膨脹,人口的增加也在一定程度上對(duì)土地規(guī)模的需求增多,需要更多農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,土地作為工業(yè)化進(jìn)程中資本積累的要素作用越來(lái)越明顯。

    《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。各級(jí)地方政府,在改革后進(jìn)入資本原始積累階段,盡快完成地方政府的資本原始積累是財(cái)政分權(quán)后地方政府的重要行為特征,以地生財(cái)是地方政府原始積累的最佳選擇[2]。地方政府通過(guò)農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地增值,增加財(cái)政收入的同時(shí),加快地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程,提高地區(qū)GDP水平,提高政府績(jī)效,改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境,加快城市化進(jìn)程。這就加速了對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

    (二)農(nóng)民要求分享工業(yè)化和現(xiàn)代化的成果,增加收入,促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化,加速土地流轉(zhuǎn)

    80年代初在黨的旗幟的帶領(lǐng)下農(nóng)村改革從集體制變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在80年代初取得了令人矚目的成就,農(nóng)業(yè)高速增長(zhǎng),但之后農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度明顯放慢,甚至出現(xiàn)了徘徊的局面。加之我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的90%。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占了越來(lái)越大的比重,許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。農(nóng)業(yè)的比較利益與非農(nóng)業(yè)相比較低,土地經(jīng)營(yíng)效率下降,土地負(fù)擔(dān)過(guò)重,從而導(dǎo)致大量農(nóng)民寧愿從事非農(nóng)勞動(dòng)[3]。同時(shí),在非農(nóng)化的過(guò)程當(dāng)中農(nóng)民可以從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地當(dāng)中獲得高額補(bǔ)償,農(nóng)戶(hù)可以以此補(bǔ)償金為資本,從事第三產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè),這就使得很多不想從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)渴望分享工業(yè)化的成果,增值土地級(jí)差收益,以此為資本增加收入,也加速了土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化。

    三、有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)化的方式

    在我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制制度下,土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化主要包括兩種途徑:1、集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地,這主要是國(guó)家建設(shè)征用農(nóng)地,主要包括城市建設(shè)、建制鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦、鐵路、水利工程等,(1),《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)。隨著城市化的加速,城市用地規(guī)模大幅度擴(kuò)張,這就需要大量的農(nóng)村土地作為后備資源,而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的支持,鐵路、水利工程等都不可避免的要占用優(yōu)質(zhì)耕地,我國(guó)重要法律的相關(guān)規(guī)定也給了國(guó)家征用制度提供了法律基礎(chǔ),據(jù)統(tǒng)計(jì),這些基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目平均每年占用農(nóng)地200到250萬(wàn)畝[4]。2、集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn),主要包括鄉(xiāng)村集體建設(shè)占用農(nóng)地和農(nóng)村個(gè)人建房占用農(nóng)地。鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)村中的集體企業(yè),農(nóng)田中集體建設(shè)的水利設(shè)施等,主要是用于建設(shè)用地。集體土地使用權(quán)的使用者之間的流轉(zhuǎn)速度明顯加快,有關(guān)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定:作為流轉(zhuǎn)對(duì)象的土地使用權(quán),應(yīng)該是由土地使用者依法享有的、權(quán)利主體明確的、依法可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。

    四、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程農(nóng)地非農(nóng)化所面臨的困境以及各種阻礙因素

    土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地非農(nóng)化,不僅為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了土地的資本積累,促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有很大的推動(dòng)作用,在農(nóng)村方面,土地流轉(zhuǎn)使廣大農(nóng)戶(hù)獲得大量資金,獲得了土地增值收益。但是,農(nóng)地非農(nóng)化所導(dǎo)致的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),使土地的使用者發(fā)生了變化,根據(jù)國(guó)家規(guī)定,城市的土地是歸國(guó)家所有,農(nóng)村的土地是農(nóng)村集體所有,通過(guò)國(guó)家建設(shè)用地和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地導(dǎo)致的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地,集體土地使用者之間流轉(zhuǎn),由此衍生出來(lái)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利不盡相同,不同的政策之間不可避免的產(chǎn)生各種矛盾[5]。

    (一)非農(nóng)化和耕地資源之間的矛盾

    《中華人民共和國(guó)土地管理法》中明確規(guī)定嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為

    建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。黨中央如此重視我國(guó)的耕地資源的根本原因是我國(guó)的人多地少的基本國(guó)情,但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免的要占用農(nóng)村耕地,城市化和工業(yè)化需要哦用地與耕地保護(hù)之間出現(xiàn)了兩難的局面,在土地的有償使用過(guò)程中,由于對(duì)城市存量土地有償使用改造的困難性和有限性,地方政府不斷擴(kuò)大和加快農(nóng)地非農(nóng)化的數(shù)量和速度[7]。關(guān)于非農(nóng)化和耕地資源的爭(zhēng)論也是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

    (二)土地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)化過(guò)程中產(chǎn)生大量失地農(nóng)民,成為影響社會(huì)的不穩(wěn)定因素

    農(nóng)業(yè)非農(nóng)化造成的土地流轉(zhuǎn)中,國(guó)家和鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地造成了大量的農(nóng)民失地,尤其是在中國(guó)東部發(fā)達(dá)的大中城市,這種現(xiàn)象尤為明顯。目前我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:第一是失地農(nóng)民數(shù)量多,群體龐大,我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)直接影響了城市化和工業(yè)化的進(jìn)程,再加上中國(guó)人口的增加,使得土地占用規(guī)模過(guò)大,占用農(nóng)村土地的速度也越來(lái)越快,國(guó)家強(qiáng)制占用農(nóng)村集體土地,產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。第二是農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償過(guò)少,征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益,也是最容易印發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償制度是一種直接的補(bǔ)償關(guān)系,并沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[6]。國(guó)家和集體在占用農(nóng)戶(hù)土地的同時(shí),雖然依照法律的規(guī)定給與農(nóng)戶(hù)一定的補(bǔ)償,使農(nóng)戶(hù)獲得了土地增值收益,但是這些收益中大部分還是流入了集體的口袋,農(nóng)戶(hù)分到的補(bǔ)償收益相對(duì)過(guò)少。征地補(bǔ)償?shù)墓叫允盏劫|(zhì)疑。第三是失地農(nóng)民的后續(xù)生存問(wèn)題,農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量問(wèn)題也沒(méi)有得到重視,這主要由于我國(guó)目前農(nóng)村的社會(huì)保障體系并不完善,大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有納入到社會(huì)保障體系之中,而且農(nóng)業(yè)始終是農(nóng)民收入的主要來(lái)源,失去了土地作為生存保障之后,農(nóng)民的再就業(yè)也是一個(gè)大問(wèn)題,總之,失地農(nóng)民在失去土地之后生活堪憂(yōu),加之非農(nóng)化速度的加快,失地農(nóng)民的數(shù)量群體尤為龐大,如果不盡快采取措施解決失地農(nóng)民的問(wèn)題,這必然會(huì)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定前進(jìn)的因素。

    (三)農(nóng)戶(hù)的土地產(chǎn)權(quán)不清晰,土地承包權(quán)內(nèi)容模糊

    現(xiàn)階段農(nóng)民盡管在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度框架下得到了土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán),但是缺乏處置權(quán),在土地所有權(quán)方面,政策上也沒(méi)有給與相應(yīng)的保護(hù)。盡管在承包期內(nèi)的土地使用權(quán)是收到保護(hù)的,而且國(guó)家也將農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從十五年延長(zhǎng)到三十年,但是在農(nóng)戶(hù)的心目中仍然存在著不確定性,就是在承包期滿(mǎn)之前,政府(無(wú)論中央還是地方政府)政策的變化有可能導(dǎo)致他們承包的一些或全部土地被拿走,擁有較多資本的農(nóng)戶(hù)將遭受損失,即使這些資本是流動(dòng)的也會(huì)如此[8]。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和土地承包權(quán)的不完全規(guī)定導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)階段土地作為市場(chǎng)的一種要素,并沒(méi)有得到相應(yīng)的發(fā)展,也降低了農(nóng)戶(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)地交易價(jià)格,增加了農(nóng)地交易成本,降低了農(nóng)地市場(chǎng)交易的凈收益,最終減弱了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地需求和供給[9]。不利于農(nóng)地非農(nóng)化,從而更加限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

    參考文獻(xiàn):

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    [4]高雅鄭州大學(xué)碩士論文2005

    [5]趙濤:農(nóng)村土地非農(nóng)化進(jìn)程中的土地政策問(wèn)題及對(duì)策研究軟科學(xué)2011 年11月

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    [7]譚榮曲福田中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)地資源保護(hù):從兩難到雙贏(yíng)中國(guó)公共管理論壇

    [8]林毅夫中國(guó)改革后決定農(nóng)場(chǎng)投資與農(nóng)民住房建設(shè)的因素經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化變遷

    [9]吳元波試探中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的“囚徒困境”[J]科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)2007年1月

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