甘肅省國有林場改革進展及對策

周海川+趙曉迪+謝和生

摘要：甘肅省慶陽市通過改革，在明確界定國有林場性質，剝離移交社會職能，完善經營管理體制和財政投入機制等方面取得一定的成績。然而依然面臨著各種瓶頸。為此提出了加強權責對等機制、生態(tài)項目支持、基建和資金投入、隊伍建設等方面的相關對策。

關鍵詞：國有林場改革 試點 慶陽 對策

國有林場在我國生態(tài)建設中發(fā)揮著先鋒隊和主力軍作用。2013年中央1號文件明確提出推進七省市國有林場改革試點。2015年，中共中央、國務院下發(fā)了《國有林場改革方案》，國有林場改革發(fā)展駛入快車道。甘肅省慶陽市作為我國北方地區(qū)第一個試點全面推開國有林場改革的地區(qū)，其國有林產權制度、經營管理體制、職工社保制度方方面面的改革都在一定程度上體現著全國國有林場長期積累的問題和矛盾的演化，具有一定的代表性。

一、甘肅省慶陽市國有林場改革的現狀與進展

（一）明確界定性質，確立管理體制

甘肅省現有國有林場288個，慶陽市有47個，屬于國家天然林保護區(qū)和重點水源涵養(yǎng)林區(qū)，2011年獲得試點改革批復。通過改革，47個國有林場成為生態(tài)公益林場，按公益一類事業(yè)單位管理。將國有林場在職人員按照管理人員、護林管護人員、專業(yè)技術人員和工勤技能人員分類設崗。結合林區(qū)實際，按經營面積每3000畝1人確定崗位和編制，同時建立國有林管理局—林場—管護站三級森林資源管理運行模式?？h屬國有林場仍由縣林業(yè)局管理，對經營規(guī)模較小的林場進行就近撤并整合。

（二）剝離移交社會職能，逐步提高財政投入

按照屬地管理原則，國有林場承擔的醫(yī)院、社區(qū)管理等社會職能整體移交給當地政府。縣級人民政府在林區(qū)設立了社區(qū)服務管理和醫(yī)療衛(wèi)生服務分支機構。實行財政全額預算管理，確保國有林場人員公用經費供給標準達到公益服務類事業(yè)單位財政供給水平。理順國有林場水、電、路、通訊及用房等基礎設施建設投入渠道，取消中央和省級林業(yè)投資項目市縣級配套資金。

（三）林場內部人事管理和社會保障體系逐步完善

全面推行了公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的用人制度，允許林業(yè)主管部門在領導職位數和人員編制限額內，對國有林場科級及以下人員在林場之間合理調配。推行全員崗位管理制、目標管理制和經營承包責任制，建立基礎性和獎勵性相結合的績效工資管理模式。將國有林場一次性安置人員、長期居住在林區(qū)的社會人員及職工家屬納入林場所在地社會保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇的保障性住房、醫(yī)療救助、最低生活保障和基本養(yǎng)老保險繳費補貼等惠民政策，同時還落實了國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。

二、國有林場改革存在的主要問題及原因分析

（一）林業(yè)肩負的重大責任和所獲得的收益不對等成為制約林農職工收入的巨大障礙

慶陽市國有林場大多地處山體坡度大、水土流失嚴重、地質結構疏松的地區(qū)，生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，但是該國有林區(qū)是國家確定的重點水源涵養(yǎng)林區(qū)和風沙治理區(qū)，承擔著生態(tài)公益林管護、培育任務，屬國家天然林保護區(qū)，90%以上森林資源為國家級生態(tài)公益林，不僅造林成本高，森林資源的管護成本也較高。盡管林業(yè)的生態(tài)效益非常明顯，但是目前生態(tài)補償標準較低、補償機制不完善使得林場并不能直接從林業(yè)的生態(tài)貢獻中獲得收入。慶陽市國有林區(qū)的森林防火任務十分艱巨。目前，護林防火預警監(jiān)測手段落后，沒有安裝視頻監(jiān)控設備，防火交通工具缺乏，護林防火形勢嚴峻。同時，由于林農混居，頻繁的人為活動對野生動植物的生存極為不利，牲畜啃食踐踏和人為毀壞幼林的現象時有發(fā)生，森林管護難度大。從大的方面講，這與林業(yè)的社會地位不無關系，諸多國家投資的社會公益項目林場及職工都不能享受，不能獲得與當地的農民和其他行業(yè)職工同等的待遇，林業(yè)職工的社會生存安全感較低。而且林區(qū)津貼補貼標準偏低，現在依然執(zhí)行著1993年每月30元的林區(qū)津貼，遠遠落后于物價的上漲程度。近年來，林場還承擔了打擊毒品犯罪職能，委托林場設立輯毒辦公室，加重了林場職工的負擔，但是并沒有獲得相應的補貼。

（二）重點生態(tài)項目面積配額制度一定程度上制約林場收入的提高

雖然天然林保護、退耕還林、三北防護林等重點生態(tài)項目的實施給林區(qū)的生態(tài)建設帶來了有利機遇，然而，這些生態(tài)工程的分配實質上采取的是配額制度，林場通過造林綠化獲得重點生態(tài)項目資金支持的力度與面積分配的大小息息相關，一定的程度上限制了林場的造林面積擴展。從甘肅省的實踐來看，由于慶陽市將國家和省市重大林業(yè)生態(tài)工程項目建設資金納入市政府，由各級財政部門統(tǒng)籌安排，資金的使用方向是全額供給各林場的在職、退休及供養(yǎng)人員，使得每個林場所承擔的林業(yè)生態(tài)工程建設面積與林業(yè)職工的收入緊密相關。慶陽市市屬的27個、縣屬的20個國有林場每年每個林場能夠分配到的造林綠化指標較低，工程造林的面積相對于整個林場顯得較小，使得職工收入的提高有限。另外，由于生態(tài)工程建設項目的獲得與林場的項目爭取能力相關，致使有些林場得不到生態(tài)項目建設資金支持。

（三）林區(qū)基礎設施滯后影響著林業(yè)職工正常工作和生活

慶陽市林區(qū)危窯危房多，辦公住宿條件差，水電路基礎設施建設嚴重滯后?，F有的道路大多建于上世紀五六十年代，如今已經損壞嚴重，部分路段坡陡彎急，水毀路、斷頭路、斷頭橋較多，雨雪天氣造成路面翻漿、淤泥聚水，車輛和人員通行困難。林區(qū)水源水質硬度大，不符合安全飲用標準，多數林區(qū)職工患有大骨節(jié)病、克疝病等疾病?；鶎痈鞴茏o站基本處于深山偏遠地帶，沒有通訊網絡，不利于護林防火和職工生產生活。林區(qū)職工醫(yī)院經費偏少，醫(yī)療條件較差，難以保障職工公共衛(wèi)生服務和疾病救治。大多數基礎設施由林場自身投資建設，成為了林場高額歷史欠賬的一部分。

（四）債務負擔沉重、資金匱乏制約國有林場成功轉型

慶陽市國有林場債務負擔沉重，建設項目超支嚴重。目前，共有金融機構債務160多萬元，主要是90年代林場木材加工向銀行貸款形成的債務；建設項目超支掛賬2000多萬元，主要包括育苗生產支出560多萬元、基建支出1560萬元。在林場正常工作方面，由于病蟲害防治經費缺乏，使得部分林場每年只能對有害苗木進行局部防治，不利于森林資源管護。

資金匱乏制約著林區(qū)發(fā)展。林業(yè)產業(yè)投入少限制了林場的發(fā)展能力，職工生活工作條件改善非常困難。從林業(yè)產業(yè)本身發(fā)展來看，周期長、規(guī)模小、投入不足、科技含量低，結構單一，集約化、市場化水平不高成為慶陽市國有林場產業(yè)發(fā)展的主要特征。即使苗木產業(yè)成為林場經濟收入的主要來源，但苗木培育成本高，市場波動影響大仍舊限制著林場的創(chuàng)收空間。近年來，各林場積極開發(fā)生態(tài)旅游資源和景區(qū)基礎設施，但旅游業(yè)先期投入較大，資金短缺直接影響著景區(qū)（點）開發(fā)進度，從短期來看，旅游業(yè)的增收效果還不能立馬顯現。

（五）與周邊農民關系緊張成為林場正常工作的干擾因素

一是林權糾紛問題依然存在。集體林改首要任務是給山林勘界發(fā)證、明晰所有權，但是集體林和國有林交界處的山林權屬界址不清、區(qū)域重疊的情況普遍存在。慶陽市部分村民依照集體林改發(fā)放的林權證搶占、蠶食本屬于國有林場的林地，加之國有林場夾雜自然村的農林交錯現象普遍，使得農民侵占林地成本非常低。還有既屬于陜西省、又屬于甘肅省的“雙戶”村民，他們利用兩棲身份選擇利于自己的方式，給國有林場森林資源管護造成一定的負擔。由于林地的所有權不完整、權利主體缺位以及所有者與經營者權責不清等根本原因、致使產權主體收益權、處分權無法落實。另外，為了開發(fā)森林資源、發(fā)展旅游業(yè)，政府和開發(fā)商借項目建設之名也會占用林地，而林場級別較低，難以在談判中獲得有利地位。

二是社會攤派問題嚴重。周邊農民在建設道路的時候往往要求林場出資金，理由是林場職工占用農民道路，但是道路修好后并不意味著林場能夠享有道路使用權，往往會遇到農民攔路設卡的威脅，林場為了避免沖突不得不承擔部分道路建設費用。

三是國有林場封山禁牧的實施引起部分養(yǎng)殖戶的不滿，這些農民趁林場職工監(jiān)督空隙而時不時的進入國有林場，進行偷木毀林。林區(qū)場舍交錯，耕地面積大，農民焚燒秸稈傳統(tǒng)屢禁不止，給林場的防火工作帶來極大隱患和威脅，但護林員社會地位低、權利有限又造成了執(zhí)法效果差。

（六）人力資源建設成為林場有序發(fā)展的瓶頸

慶陽市國有林場職工年齡偏大，40—49歲占比高達47.9%，50歲以上占比為10.7%，這些職工長期在林區(qū)艱苦的環(huán)境中生產生活，患有多種地方病，不能勝任林區(qū)的工作，但是又不得不承擔著工作。部分林場行政管理人員和技術人員享受不到相應的待遇，出現了場長無人擔任的現象。而國有林場按照管理、專技、工勤技能5：3：2的崗位結構比例也一定程度的造成了職工隊伍的不穩(wěn)定。森林資源管護和發(fā)展實際工作中需要更多的是工勤崗位，崗位結構比例的限制使得工勤人員的積極性難以得到提升。近年來，通過公開招考，慶陽市招收了138名從事林業(yè)工作的高校畢業(yè)生，大多分配到市縣林業(yè)局，真正進入林場的較少，也很難長久留在林場。另一方面，盡管林場職工子女長期生活在林區(qū)，熟悉林場也有意愿進入林場工作，但是由于自身文化程度較低，未能通過事業(yè)單位招聘資格門檻而無法進入林場，導致林場難以吸收真正熱愛林業(yè)事業(yè)的血液。還有部分林場存在被迫安置政府官員的子女親戚獲得事業(yè)單位戶口和身份后便離開林場，招致林場職工極大不滿。

（七）機制創(chuàng)新程度不高制約著國有林場效能的發(fā)揮

慶陽市國有林場已將代管學校、醫(yī)院、木材檢查站等社會資源的職能剝離，但這部分人員及公用經費仍難入地方財政預算。慶陽市國有林場實行的“收支兩條線”管理、崗位管理和績效考核等內部機制均有一定程度的創(chuàng)新，但這些制度創(chuàng)新力度較小。在林場社會管理方面，林場的計劃生育、城鎮(zhèn)居民低保、扶殘助殘、再就業(yè)等社會職能還需要進一步的剝離。在林場管護方面，盡管制定了定目標、定措施、定責任的“三定”管理制度，但該績效考核制度由于過度強調職工責任，存在克扣職工工資的傾向，而對職工的激勵明顯不足。

三、推進甘肅省慶陽市國有林場改革的政策建議

（一）構建國有林場責任與權利對等的體制機制，改善林場發(fā)展環(huán)境

一是加大財政轉移支付，滿足生態(tài)比較脆弱國有林場開展森林資源培育和生態(tài)建設中的基本需求。二是探索生態(tài)公益型國有林場管理體制，建議生態(tài)公益型國有林場實行以省、市管理為主的體制，尤其是重點國有林區(qū)和生態(tài)區(qū)位重要的生態(tài)公益型國有林場要由省級管理。針對國有林場承接造林綠化任務有限的情況，建議創(chuàng)新生態(tài)項目支持機制，從造林工程項目向生態(tài)公益林管護和適當撫育項目轉變。

（二）創(chuàng)新資金投入機制，助推國有林場轉型發(fā)展

一是創(chuàng)新財政資金投入機制。綜合利用農、林、水、電等財政渠道，通過資金和項目支持。二是創(chuàng)新金融資金投入機制。對國有林場營造林、基礎設施建設、林場辦社會等所形成的債務進行化解，給予林場產業(yè)發(fā)展優(yōu)惠貸款政策，在貸款金額、周期和利息上給與寬松政策。三是引入招商引資機制，形成公私合作伙伴關系。

（三）創(chuàng)新農村工作機制，構建和諧國有林場

一是創(chuàng)新與周邊社區(qū)的林權糾紛調解機制。對國有林場和周邊社區(qū)林權糾紛進行摸底清查，分類采取措施。二是創(chuàng)新社區(qū)和林場道路建設投入機制。將管護用道和村道統(tǒng)一納入地方經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，作為當地基礎設施建設預算，避免村場道路糾紛和社會攤派。三是創(chuàng)新農林交錯地帶和林緣聯防共管機制。在國有林場與周邊社區(qū)交界區(qū)域劃定農林交錯帶或者林緣地帶，積極構建村場“林火聯防機制”，形成護林防火聯防單位。

（四）創(chuàng)新隊伍建設機制，滿足林場轉型發(fā)展需求

一是優(yōu)化隊伍年齡結構。在年輕隊伍引進受限的情況下，可以根據林場內的老中青隊伍結構，在“責任制”的基礎上，探索守山護林的“年輕隊伍上山鍛煉”機制，或“中青老輪崗”機制，又或“隊伍中青老配對”機制。二是優(yōu)化隊伍的崗位結構。探索外聘周邊農民工，簽訂勞動合同，制定守山護林責任，實現與周邊社區(qū)共管機制。三是創(chuàng)新人力資源錄用機制。探索“差異化人力資源錄用機制”，對管理、技術和護林按實際工作需求，實施不同的考錄資格，尤其是守山護林工作崗位，可適當降低考錄門檻。

（五）繼續(xù)深化體制機制創(chuàng)新，調動林場積極性與活力

一是進一步剝離社會管理職能。將林場的計劃生育、城鎮(zhèn)居民低保、扶殘助殘、再就業(yè)等轉移給其他部門。二是創(chuàng)新林場產業(yè)發(fā)展模式。依托良好的森林資源，繼續(xù)拓展森林產業(yè)，例如發(fā)展林藥、林菌等符合當地實際情況的林下經濟。三是創(chuàng)新森林管護機制。在“定目標、定措施、定責任”的森林資源管護“三定”機制的基礎上，更要強調和制定森林資源管護激勵機制，包括績效獎勵、榮譽稱號獎勵等顯性激勵和隱性激勵，從而降低監(jiān)督成本，調動管護職工的積極性。

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﹝本文系國家林業(yè)局委托項目“國有林場改革試點監(jiān)測” 階段性成果﹞

（周海川，1983年生，山西晉中人，中國林業(yè)科學研究院助理研究員。研究方向：國有林場改革。 趙曉迪（通訊作者），1989年生，山東濰坊人，中國林業(yè)科學研究院助理研究員。研究方向：林業(yè)改革，林業(yè)經濟理論與政策。 謝和生，1981年生，廣西柳州人，中國林業(yè)科學研究院助理研究員。研究方向：林業(yè)經濟）