措施強硬 懲罰嚴厲

別濤

8月29日，全國人大常委會審議通過了修訂后的《大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》），自2016年1月1日起施行。新《大氣法》貫徹了中央關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的精神，最大的亮點是緊緊抓住大氣環(huán)境質(zhì)量改善這個靈魂和主線，豐富了防治手段和監(jiān)管措施，回應(yīng)了社會關(guān)切和人民群眾對美麗藍天的熱切期盼，需要社會各方共同實施。今年是該法的第三次修改，最早于1987年首次通過，1995年、2000年先后修改。

突出考核大氣環(huán)境質(zhì)量

改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保工作的根本目標，總量控制等措施是手段，要緊緊圍繞改善環(huán)境質(zhì)量改革制度和措施。該法明確提出，防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，并規(guī)定了大氣環(huán)境質(zhì)量標準、地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、環(huán)保部對省級政府大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標考核、城市政府大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃、城市政府向同級人大的專項報告和地方人大對政府的監(jiān)督、上級環(huán)保部門對下級政府負責(zé)人的約談和區(qū)域限批、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等一系列制度措施，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為核心，奠定了堅實而充分的法律基礎(chǔ)。為了科學(xué)處理大氣環(huán)境質(zhì)量改善與污染物總量減排的關(guān)系，新《大氣法》體現(xiàn)了管理思路的重要轉(zhuǎn)變：既要抓重點污染物，又要抓其他污染物;既要抓區(qū)域總量減排，又要抓點源排放達標;既要抓固定源，又要抓非固定源。

污染防治工作聚焦燃煤、車船、揚塵、秸稈

強化燃煤污染防治。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在我國短期內(nèi)不會發(fā)生根本變化。因此，防治燃煤污染是防治大氣污染的關(guān)鍵。新《大氣法》從多方面強化了燃煤大氣污染防治：一是要求優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重。二是明確國家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制開采高硫分、高灰分煤炭。三是國家禁止進口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標準的煤炭，鼓勵燃用優(yōu)質(zhì)煤炭，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標準的煤炭。四是城市政府可以劃定高污染燃料禁燃區(qū)，在禁燃區(qū)內(nèi)禁止銷售、燃用高污染燃料。五是加強對燃煤供熱鍋爐的管理，在集中供熱管網(wǎng)覆蓋地區(qū)，禁止新建、擴建分散燃煤供熱鍋爐。六是對燃煤電廠和其他燃煤單位提出排放控制要求，燃煤電廠和其他燃煤單位應(yīng)當(dāng)采用清潔生產(chǎn)工藝，配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝等裝置，或者采取技術(shù)改造等其他措施控制大氣污染物排放。

完善機動車船污染防治。新《大氣法》規(guī)定了比較完整的機動車船污染防治體系。一是加強新車管理。機動車生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對新生產(chǎn)的機動車和非道路移動機械進行排放檢驗。經(jīng)檢驗合格的，方可出廠銷售。檢驗信息應(yīng)當(dāng)向社會公開。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以通過現(xiàn)場檢查、抽樣檢測等方式，加強對新生產(chǎn)、銷售機動車大氣污染物排放狀況的監(jiān)督檢查。工業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理等有關(guān)部門予以配合。二是加強對在用車的管理。在用機動車應(yīng)當(dāng)按照國家或者地方的有關(guān)規(guī)定，由機動車排放檢驗機構(gòu)定期對其進行排放檢驗。經(jīng)檢驗合格的，方可上道路行駛。未經(jīng)檢驗合格的，公安機關(guān)交通管理部門不得核發(fā)安全技術(shù)檢驗合格標志?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以在機動車集中停放地、維修地對在用機動車的大氣污染物排放狀況進行監(jiān)督抽測;在不影響正常通行的情況下，可以通過遙感監(jiān)測等技術(shù)手段對在道路上行駛的機動車的大氣污染物排放狀況進行監(jiān)督抽測，公安機關(guān)交通管理部門予以配合。三是建立機動車環(huán)保召回制度。生產(chǎn)、進口企業(yè)獲知機動車排放大氣污染物超過標準，屬于設(shè)計、生產(chǎn)缺陷或者不符合規(guī)定的環(huán)境保護耐久性要求的，應(yīng)當(dāng)召回;未召回的，由國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門會同國務(wù)院環(huán)境保護主管部門責(zé)令其召回。四是加強對燃油、重型柴油車、施工機械的污染防治規(guī)定，并新增了船舶大氣污染物排放控制區(qū)等要求。

強化揚塵和農(nóng)業(yè)等面源大氣污染防治。新《大氣法》設(shè)專節(jié)對揚塵和農(nóng)業(yè)等大氣污染防治作出規(guī)定，進一步明確了揚塵污染防治的執(zhí)法主體，細化了揚塵污染防治的具體措施。一是強化揚塵大氣污染防治。針對我國揚塵污染面廣、缺少有效監(jiān)管的現(xiàn)實情況，按照分類施治的原則，將揚塵按照建筑揚塵、交通揚塵、裸地揚塵和料堆揚塵四類，分別明確監(jiān)督管理要求。二是禁止焚燒秸稈、落葉。按照“疏堵結(jié)合，以疏為主”的原則，要求省級政府劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。同時要求各級政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門鼓勵和支持采用先進適用技術(shù)，對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機械的財政補貼力度。

規(guī)范重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是防治大氣污染的有效手段，新《大氣法》增設(shè)專章規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，通過劃定重點區(qū)域的劃定和召開聯(lián)席會議，制定區(qū)域聯(lián)合防治行動計劃，加強規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評會商，開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等，實施更嚴格的機動車大氣污染物排放標準，煤炭等量或減量替代，實現(xiàn)信息共享，合理構(gòu)建重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的制度體系。

健全機制完善監(jiān)管 加強監(jiān)管加大懲處

健全重污染天氣應(yīng)對機制。新《大氣法》從多方面規(guī)定了具體措施，為重污染天氣的有效應(yīng)對提供了比較完備的法制保障。一是建立重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系。要求重點區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機制統(tǒng)一預(yù)警分級標準。可能發(fā)生區(qū)域重污染天氣的，應(yīng)當(dāng)及時向重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府通報。二是將重污染天氣應(yīng)對納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。三是發(fā)布重污染天氣預(yù)報。根據(jù)預(yù)報信息，確定預(yù)警等級并及時發(fā)出預(yù)警。四是依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。

加大信息公開和公眾參與力度。新《大氣法》在新《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)信息公開和公眾參與。以“公開”為例，新《大氣法》要求公開的規(guī)定為：地方政府大氣環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開;城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃應(yīng)當(dāng)向社會公開;城市人民政府對規(guī)劃的執(zhí)行情況也應(yīng)當(dāng)向社會公開;企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開環(huán)境影響評價文件;環(huán)保部門對地方政府負責(zé)人的約談情況應(yīng)當(dāng)向社會公開;重點排污單位應(yīng)當(dāng)公開排放信息，不公開、不如實公開的予以處罰;環(huán)保部門對舉報處理結(jié)果向社會公開;機動車生產(chǎn)企業(yè)對新生產(chǎn)的機動車的檢驗信息應(yīng)當(dāng)向社會公開;環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)組織重點區(qū)域大氣污染源解析并向社會公開。

完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管手段。新《大氣法》明確規(guī)定環(huán)保部門有權(quán)通過自動監(jiān)測、遙感監(jiān)測、遠紅外攝像等方式進行監(jiān)督檢查;對造成或可能造成嚴重污染，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或被隱匿的，環(huán)保部門可以對有關(guān)設(shè)施、設(shè)備和物品進行查封扣押;環(huán)保部門可以通過遙感監(jiān)測等技術(shù)手段對在道路上行駛的機動車排放狀況檢測等。

充實環(huán)境經(jīng)濟手段。環(huán)保部門近些年來一直致力于推動經(jīng)濟手段在環(huán)保領(lǐng)域的運用，在《大氣法》修訂過程中也始終注重環(huán)境經(jīng)濟政策，推動以市場手段促進大氣污染防治。新《大氣法》規(guī)定的經(jīng)濟手段主要有財政投入、舉報獎勵、稅收優(yōu)惠、政府采購、財政補貼、污染防治費用列入工程造價、財政支持、排污交易等8種形式，涉及的相關(guān)條款達14處。

加大處罰違法力度。針對大氣污染防治工作中普遍存在的違法成本低、調(diào)查取證難等問題，新《大氣法》從三方面進一步完善了法律責(zé)任：一是大幅提高罰款數(shù)額，取消造成大氣污染事故的處罰上限。二是合理調(diào)整執(zhí)法主體。三是拓展按日計罰的適用情形。