大國宏圖：五年規(guī)劃與國家治理現(xiàn)代化

鄢一龍

從1953年至今，中國已經(jīng)制定和實施了十二個五年規(guī)劃（計劃），即將迎來“十三五”規(guī)劃。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。五年規(guī)劃可以說是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“指南針”，是引導(dǎo)各項具體經(jīng)濟(jì)、社會政策的綱領(lǐng)，中國經(jīng)濟(jì)奇跡之路就是以一連串的五年計劃或規(guī)劃為基石鋪就而成的。

五年規(guī)劃何以必要：公共事務(wù)治理規(guī)劃彌補市場失靈

隨著中國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，計劃體制何去何從成為擺在決策者面前的難題。中國務(wù)實理性地對規(guī)劃體制進(jìn)行調(diào)適，逐步使得其和市場經(jīng)濟(jì)相互融合、相互補充。

改革開放初期，中國放寬了經(jīng)濟(jì)計劃控制的功能，對關(guān)系關(guān)鍵的重大經(jīng)濟(jì)活動及其他大量產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)活動，根據(jù)不同情況，分別實行指導(dǎo)性計劃或完全自由市場調(diào)節(jié)。九十年代初，確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并不是要廢除計劃，而是包含了計劃性的含義，十四大以來的歷次改革決議，都明確將發(fā)展規(guī)劃作為宏觀調(diào)控的導(dǎo)向。

中國的國家規(guī)劃之所以能夠經(jīng)久不衰，根本原因是經(jīng)過三十多年的轉(zhuǎn)型，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€新型的國家規(guī)劃，它不再以微觀經(jīng)濟(jì)活動為中心，而是以公共事務(wù)治理為重點，從而能夠和市場經(jīng)濟(jì)相互兼容，并成為彌補市場失靈的有效手段。

今天的五年規(guī)劃與改革開放前的五年計劃大不相同。從覆蓋廣度看，規(guī)劃比以往更具綜合性、全面性，不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且涉及社會發(fā)展;不僅著眼于公有制單位，也著眼于非公單位;從規(guī)劃調(diào)整對象來看，更具宏觀性、戰(zhàn)略性，主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、城鄉(xiāng)、土地使用、社會服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等結(jié)構(gòu)問題，著重提出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向、任務(wù)以及相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和措施，不再試圖左右企業(yè)的微觀活動;從規(guī)劃內(nèi)容重點看，逐步由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點轉(zhuǎn)向公共事務(wù)治理為重點，“六五”計劃經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)比重達(dá)到了60%，到“十二五”時期下降到了12.5%，大部分指標(biāo)已經(jīng)是教育科技、資源環(huán)境、人民生活等公共事務(wù)治理類指標(biāo)。

“市場的歸市場，規(guī)劃的歸規(guī)劃”。五年規(guī)劃是和市場機制相互分工的資源配置手段。市場機制在微觀層面與私人產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)τ谫Y源的配置起決定性作用，規(guī)劃主要在宏觀層面與公共事務(wù)治理領(lǐng)域引導(dǎo)資源配置。規(guī)劃手段對于市場機制兩個方面的失靈起到了彌補作用。首先，它彌補了市場機制在宏觀層面的盲目性，基于分散信息的市場微觀均衡并不能達(dá)致宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面為國家發(fā)展提供了整體方向。其次，它彌補了市場在非純私人品資源配置上的失靈，提高了社會總體的資源配置效率。

黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，同時要求更好發(fā)揮政府作用。更好發(fā)揮政府作用表現(xiàn)為政府參與資源配置更加積極全面，其中發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該在以下三個方面發(fā)揮資源配置的導(dǎo)向作用：一是對公共資源配置的剛性約束功能;二是對于關(guān)系公共利益的社會資源配置的有效引導(dǎo)功能;三是對于社會資源的信號引導(dǎo)功能。

五年規(guī)劃何以民主：集思廣益的決策邏輯

中國的規(guī)劃編制，充分體現(xiàn)了中國獨特的決策民主之道—集思廣益，它植根于中國傳統(tǒng)智慧，體現(xiàn)了新中國“民主集中制”的制度創(chuàng)新，以及數(shù)十年的制度建設(shè)成果。

我國的五年規(guī)劃決策經(jīng)歷了四代決策模式，“一五”至“二五”前期已經(jīng)形成廣泛協(xié)商、集體議決的政府內(nèi)部集體決策模式，隨后這一模式被破壞，以大躍進(jìn)發(fā)動為標(biāo)志，“二五”計劃編制后期一直延續(xù)到“四五”，中國決策進(jìn)入非制度化的一言堂決策時期。到“五五”、“六五”內(nèi)部集體決策得以重建，“七五”計劃開始專家學(xué)者等社會機構(gòu)開始廣泛參與，五年規(guī)劃進(jìn)入咨詢決策模式;以公眾參與為標(biāo)志，“十五”以來的五年規(guī)劃編制進(jìn)入集思廣益決策模式。雖然經(jīng)歷曲折，但是五年規(guī)劃民主決策模式可謂一脈相承，并不斷完善，從“十五”以來，已經(jīng)形成程序化的編制步驟，并不斷有所創(chuàng)新和進(jìn)步。

“大智興邦，不過集眾思?！?“十三五”規(guī)劃需要經(jīng)歷四個階段：中期評估（2013年至2013年12月）、基本思路研究（2014年）、黨中央《建議》編制（2015年初至2015年10月）、《綱要》正式編制（2015年10月至2016年3月），每個階段都經(jīng)歷了五個環(huán)節(jié)的“集思廣益”。一是屈群策：在編制前期動員各方建言獻(xiàn)策;二是集眾思：起草組對征集來的意見進(jìn)行分析和吸納，起草階段性政策文本;三是廣納言：階段性政策文本形成后，向各方征求意見并修改，形成政策草案;四是合議決：在不同決策層面，通過正式的會議集體商討決定，形成正式政策文件;五是告四方：將已經(jīng)形成的政策文件，向各方傳達(dá)和貫徹。這一簡單的模型體現(xiàn)了中國五年規(guī)劃“先民主、后集中，再民主、再集中”的決策邏輯。

中國五年規(guī)劃決策不但是民主的，而且具有以下突出特點：

第一，調(diào)查研究。重視調(diào)研是中國政府決策的最大特點，也是五年規(guī)劃編制的突出特點，中國的歷次五年規(guī)劃編制都開展了系統(tǒng)的、專門的調(diào)查研究?！笆濉币?guī)劃，中國已經(jīng)形成了不同層次、不同類型的調(diào)研，包括最高決策者開展的調(diào)研、規(guī)劃起草組，以及參與決策咨詢的全國人大、政協(xié)、智庫等都開展了大量的調(diào)研。通過廣泛的調(diào)研，使得決策者能夠掌握第一手信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實事求是。

“十三五”規(guī)劃編制的調(diào)研有一個創(chuàng)新，“十二五”規(guī)劃編制也召開了若干次“片會”（指按照東部、西部、東北、中部等劃分的區(qū)域座談會），但都是由國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人主持。習(xí)近平同志圍繞“十三五”規(guī)劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區(qū)負(fù)責(zé)人座談會，與省區(qū)市負(fù)責(zé)人直接交換意見，對于“十三五”規(guī)劃編制作出部署，這是我們國家規(guī)劃編制歷史上首次。

第二，廣泛協(xié)商。規(guī)劃編制通過反復(fù)交流、比較和協(xié)商來逐步實現(xiàn)其科學(xué)性，這是一個寓科學(xué)于民主之中的過程，包括前期的頭腦風(fēng)暴與初稿形成，編寫過程中的內(nèi)部反復(fù)商討，以及《基本思路》、《建議》、《綱要》草案、《綱要》征求意見稿形成后的多方、反復(fù)征求意見。這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國協(xié)商民主實踐的生動案例。其中政府內(nèi)部的集體商議，規(guī)劃出臺必須經(jīng)過反復(fù)討論、反復(fù)審議，多次召開不同層級的決策會議，人大政協(xié)發(fā)揮重要的咨詢作用，專家學(xué)者大量參與，一般公眾也提供意見。

第三，大眾參與。五年規(guī)劃編制是一個匯聚民意的過程，與政治參與不同，群眾路線要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵普通公眾充分表達(dá)意見，了解他們的疾苦與需求。為此，決策者除了專門開展面向全社會的建言獻(xiàn)策活動外，還通過開展調(diào)研、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見表達(dá)，來吸納公眾的意見?！笆濉本幹圃谇捌诰吞峁┝斯妳⑴c的渠道，2014年6月，國家發(fā)展改革委和各地方政府專門開通了“建言‘十三五”微信公眾平臺，聆聽并采納公眾建言。

第四，民主集中。只有通過充分的民主和高度的集中，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對參與者的多元利益?！凹紡V益”決策通過“屈群策”機制來收集分散的信息，克服信息不對稱;通過“合議決”機制來達(dá)成政治共識;并通過“廣納言”機制來克服個人的決策上的片面性與主觀性。由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商，可以有效地形成決策共識，避免表決時的掣肘與延宕，減少政策執(zhí)行過程中的困難。

當(dāng)然，中國五年規(guī)劃制定的目標(biāo)總體上都能夠?qū)崿F(xiàn)，其核心原因是有中國共產(chǎn)黨這一核心領(lǐng)導(dǎo)力量，全社會才會形成合力，推動國家目標(biāo)的實現(xiàn)與公共利益的達(dá)成?？傊?，每隔五年制定的規(guī)劃，集成了治國知識，公共政策，對國家發(fā)展目標(biāo)、方針、戰(zhàn)略進(jìn)行總體設(shè)計，成為十幾億人民共同的行動綱領(lǐng)。有了這把標(biāo)尺，人民群眾更大程度上了解國家，清楚國家未來的發(fā)展態(tài)勢，政府也可以借此鞭策自己盡量朝著規(guī)劃指引的方向前進(jìn)。